I OSK 1169/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1929/19 w sprawie ze skargi [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 czerwca 2019 r. nr GZ.rn.625.86.2014 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1.oddala skargę kasacyjną, 2.oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Łodzi.

Wyrokiem z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1929/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 czerwca 2019 r. nr GZ.rn.625.86.2014 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 12 lutego 2014 r., którą ten stwierdził, że zespół dworsko-parkowy zlokalizowany na działkach o numerach: [...], [...], [...], wchodzący w skład majątku "[...]" - podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), dalej też “dekret", i umorzył postępowanie administracyjne w całości. Zdaniem organu odwoławczego, najistotniejszym dokumentem w sprawie jest uwierzytelniona kserokopia z księgi hipotecznej "[...]", sygn. [...]. W dziale drugim księgi hipotecznej odnotowano, że Skarb Państwa "posiada dobra niniejsze - [...] prawem własności, jako przejęte od poprzedniego właściciela [...] na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym, dokument ten nie precyzuje dokładnie, na podstawie której litery przywołanego przepisu doszło do przejęcia majątku. Wobec zgromadzonego materiału dowodowego zdaniem organu odwoławczego za nieuprawnione należy uznać twierdzenie Wojewody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby majątek "[...]" przejęty został na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Skoro nie można ustalić jednej, wyłącznej podstawy przejęcia spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w ocenie organu drugiej instancji brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, rozstrzygającej, czy nieruchomość podpadała pod dekret o reformie rolnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...], [...]i [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego, gdyż nie można ustalić jednej, wyłącznej podstawy przejęcia spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a w związku z tym brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, rozstrzygającej, czy nieruchomość podpadała pod dekret o reformie rolnej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...], [...] i [...]zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: a. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: • art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 nr 10 poz. 51 z późn. zm., dalej jako: dekret o reformie rolnej) poprzez jego bezzasadne niezastosowanie w sprawie podczas gdy powołany przepis był podstawą przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...]; b. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to: • Art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096, dalej jako: lc.p.a.) poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja, dotknięta była naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a polegającym na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkującym błędnym ustaleniem, iż podstawą przejęcia majątku [...]mogła być inna jednostka redakcyjna art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej niż e); • Art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a w zw. z art. 136 § 1 lc.p.a, poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja dotknięta była naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności, która z najniższych jednostek redakcyjnych art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej stanowiła podstawę przejęcia majątku [...]; • Art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 8 § 1 w zw. z art 9 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja dotknięta była naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a polegającym na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej czego przejawem był brak poinformowania stron o potrzebie wyjaśnienia, która z jednostek redakcyjnych art. 2 ust, 1 dekretu o reformie rolnej była podstawą przejęcia majątku [...], co w istotny sposób ograniczyło uprawnienia stron do podjęcia inicjatywy dowodowej w powyższym zakresie; Art. 151 p.p.s.a. zw, z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja dotknięta była naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a polegającym na umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, podczas, gdy na skutek braku dostatecznego wyjaśnienia, która z jednostek redakcyjnych art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej była podstawą przejęcia majątku [...] umorzenie postępowania było bezzasadne, a co najmniej przedwczesne; Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa dochodząc jej oddalenia i zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz uczestnika kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie powołano się na obydwie podstawy kasacyjne. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw. Istotą sporu jest to czy zasadnie Sąd wojewódzki uznał, oddalając skargę na ostateczną decyzję Ministra, że zespół dworsko-parkowy zlokalizowany na działkach o numerach: [...], [...], [...], wchodzący w skład majątku "[...]", stanowiącego byłą własność [...], położony we wsi [...], gmina [...], powiat łowicki, województwo łódzkie - nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13). Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one ostatecznie dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Sąd odwoławczy realizując sądowoadministracyjną kontrole instancyjną, podziela ustalenie zaskarżonego wyroku, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim uwierzytelnionej kserokopii z księgi hipotecznej "[...]", sygn. [...], wynika że w dziale drugim "[...]" odnotowano, że Skarb Państwa "posiada dobra niniejsze - [...] prawem własności, jako przejęte od poprzedniego właściciela [...] na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej". Ponadto z Archiwum Akt Nowych pozyskano Ewidencję nieruchomości ziemskich na terenie pow. Łowicz, woj. łódzkiego podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944r. oraz Segregację i przydział majątków (na P.G.R) na terenie pow. Łowicz, lata 1949-1950. W pierwszym z dokumentów w rubryce "Tytuł pochodzenia – wskazano - lit... art. 2 Dekr." i podano jedynie datę przejęcia majątku [...] (tj. dzień 3 marca 1945r.) bez wyszczególniania dokładnej podstawy prawnej. Z kolei w drugim dokumencie brak jest jakiejkolwiek wzmianki o podstawie przejęcia. W aktach sprawy znajduje się jeszcze dokumentacja pozyskana z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Łodzi, gdzie o zmianie właściciela jest mowa jedynie w rysie historycznym karty ewidencyjnej dworu. Sąd odwoławczy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, tym samym nie znajduje podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu wojewódzkiego, że brak jest w zgromadzonym materiale dowodowym dokumentu wprost wskazującego, że przejęcie majątku [...] nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Skarżący wskazali, że można to wywieść wprawdzie nie z podstawy prawnej, ale np. m.in. z faktu sporządzenia protokołu przez urząd ziemski na polecenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z udziałem właściciela majątku, czy braku potwierdzenia, że przejęcie nastąpiło z innych przyczyn. Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skarżących jest niezasadna, bowiem kluczowej kwestii – czy dana nieruchomość została objęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu – nie można domniemywać (por. M. Grzywacz, Zasady ogólne postępowania administracyjnego, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 15–16). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przepisy postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutów naruszenia art. 151 p.p.s.a w związku przywoływanymi w środku odwoławczym przepisami k.p.a. Naruszenie przez Sąd powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie, tj. dekretu. Postawione zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących ustalenia na podstawie jakich norm (przepisów) prawnych nastąpiło przejęcie zespołu dworsko-parkowego wchodzącego w skład majątku "[...]", zaś Sąd wojewódzki takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić. Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć należy, że strona skarżąca nie przedstawiła dowodu wskazującego na przejęcie zespołu dworsko-parkowego wchodzącego w skład majątku "[...]" na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie skarżący kasacyjne stwierdzają we wniesionym środku odwoławczym, że zaskarżony wyrok WSA zaaprobował rozstrzygnięcie organu, które nie uwzględniało słusznego interesu stron postępowania oraz zostało wydane na podstawie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie wskazując jednocześnie – co wymaga uwypuklenia – jakichkolwiek miarodajnych dowodów popierających własne stanowisko w toku postępowania administracyjnego przed organami. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest również uprawniony zarzut naruszenia prawa materialnego, bowiem jak zasadnie przyjął Sąd wojewódzki, wobec braku potwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu słusznie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że sprawa niniejsza nie podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). W tej sytuacji organ zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2022, s. 680–688). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 904/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a tym samym Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę. Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.