I OSK 1162/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I. S.A. z siedzibą w W. i Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1882/19 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i I. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 9 lipca 2019 r. nr KR I R 39/18 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz nałożenia obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia (KR I R 39/18) 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od N. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 28 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1882/19, oddalił skargi Miasta Stołecznego Warszawy oraz I. S. A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, zwanej dalej "Komisją", z dnia 9 lipca 2019 r., nr KR I R 39/18, w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. Od wyroku Sądu I instancji skargi kasacyjne wniosła zarówno I. S. A. z siedzibą w W., jak i Miasto Stołeczne Warszawa. I. S. A. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, na podstawie art. 173 oraz art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zarzuciła naruszenie: 1. art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez skład orzekający powołany sprzecznie z przepisami prawa, co w sposób istotny narusza prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd; 2. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), zwanego dalej "dekretem", poprzez błędne uznanie, że orzeczenie administracyjne z dnia 30 czerwca 1950 r. stanowiło rozpoznanie wniosku dekretowego złożonego w dniu 18 stycznia 1948 r. przez właścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Organ poprzez odmówienie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku, nie dokonał jego oceny pod kątem przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, co oznacza, że wniosek dekretowy pozostał nierozpatrzony; 3. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez błędne uznanie, że orzeczenie administracyjne z dnia 30 czerwca 1950 r. jest ostateczne, mimo że organ nie ustalił prawidłowo stron postępowania; 4. art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że orzeczenie administracyjne z dnia 30 czerwca 1950 r. jest ostateczne, mimo że organ skierował je do podmiotu niebędącego stroną postępowania; 5. art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. 7 K.p.a., z art. 77 K.p.a., 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że dawni właściciele nieruchomości przy ul. [...] w W. przekroczyli termin do złożenia wniosku dekretowego; 6. art. 10 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez Komisję oraz brak oznaczenia M.B. jako strony w sentencji decyzji nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa; 7. art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o Komisji", poprzez niezasadne nałożenie obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia na spółkę I. S. A. z siedzibą w W. Skarżąca kasacyjnie I. S. A. z siedzibą w W., wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wniosła o stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądem I instancji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W razie nieuwzględnienia tego wniosku wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W obu przypadkach sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniosło obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 P.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, to jest art. 31 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy brak było podstaw do orzeczenia o obowiązku zwrotu przez Gminę [...] na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w przepisie art. 31 ust. 1 ustawy o Komisji, z uwagi na brak podstaw do obciążania tej gminy i jej mieszkańców konsekwencjami wydania wadliwej decyzji reprywatyzacyjnej nr 480/GK/DW/2012, gdyż: (a) nie brała ona aktywnego udziału w postępowaniu reprywatyzacyjnym, (b) w posiadanie praw do nieruchomości weszła wskutek dziedziczenia po G.B., zainicjowanym nie przez siebie, lecz przez H.B., (c) nie odniosła realnych korzyści na skutek wydania wadliwej decyzji reprywatyzacyjnej nr 480/GK/DW/2012; podczas gdy: (i) prawidłowa wykładania przepisu art. 31 ust. 1 ustawy o Komisji prowadzi do wniosku, że orzeczenie o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia nie jest uzależnione od wystąpienia szczególnych okoliczności sprawy lub od przyczynienia się do wydania wadliwej decyzji reprywatyzacyjnej przez podmiot obowiązany do zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, względnie organ dekretowy; (ii) brak aktywnego udziału w postępowaniu reprywatyzacyjnym Gminy [...] oraz fakt wejścia przezeń w posiadanie praw do nieruchomości w drodze dziedziczenia ustawowego po G.B. pozostają bez znaczenia i wpływu dla orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia; (iii) Gmina [...] odniosła realną korzyść w postaci świadczenia pieniężnego w kwocie 257 800,00 zł; a w konsekwencji zarzucono również niewłaściwe zastosowanie w sprawie niniejszej przepisu prawa materialnego, to jest art. 31 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji; 2. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 4 ustawy o Komisji w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy: (a) ważny interes społeczny stoi na przeszkodzie w nałożeniu na Gminę [...] obowiązku zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w przepisie art. 31 ust. 1 ustawy o Komisji; (b) przepis art. 31 ust. 4 ustawy o Komisji nie daje podstaw do uwzględnieniem interesu Miasta Stołecznego Warszawy przy ocenie zasadności odstąpienia od nałożenia obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia; podczas gdy: (i) prawidłowa wykładania przepisu art. 31 ust. 4 ustawy o Komisji prowadzi do wniosku, że odstąpienie od nałożenia obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, wymaga rozważenia nie tylko interesu podmiotu obowiązanego do zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, lecz także, i na równi z nim, interesu uprawnionego, czego na gruncie niniejszej sprawy zaniechano; (ii) okoliczności wskazane przez Sąd I instancji, dotyczące ochrony interesu ogółu mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego, przemawiają nie tyle za ochroną Gminy [...], lecz przede wszystkim za ochroną społeczności lokalnej Miasta Stołecznego Warszawy; (iii) z uwagi na to, że wadliwość decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziła do uszczuplenia mienia Miasta Stołecznego Warszawy a nie Gminy [...], zaś obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia ma na celu odwrócenie skutków tej wadliwości a nie pozbawienie Gminy [...] należnego jej świadczenia, interes Miasta Stołecznego Warszawa winien zyskać pierwszeństwo przed interesem Gminy [...]; (iv) brak jest podstaw do obciążania społeczności lokalnej Miasta Stołecznego Warszawy skutkami wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy; a w konsekwencji zarzucono również niewłaściwe zastosowanie w sprawie niniejszej przepisu prawa materialnego, to jest art. 31 ust. 4 ustawy o Komisji; 3. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), zwanej dalej "P.u.s.a.", w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 w związku z art. 107 § 3, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji, poprzez oddalenie skargi skarżącego, podczas gdy w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy: (a) zachodziły podstawy do nałożenia na Gminę [...] obowiązku zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o Komisji, w kwocie 257 800,00 zł; (b) brak było podstaw do odstąpienia, na podstawie przepisu art. 31 ust. 4 ustawy o Komisji, od nałożenia na Gminę [...] obowiązku zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w przepisie art. 31 ust. 1 ustawy o Komisji, w kwocie 257 800,00 zł. Skarżące kasacyjnie Miasto Stołeczne Warszawa, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sadowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego Miasta Stołecznego Warszawy przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedziach na obie skargi kasacyjne Komisja wniosła o ich oddalenie i zasądzenie od każdego ze skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 5 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie I. S. A. z siedzibą w Warszawie poinformował, że następca prawnym Spółki jest N. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Ponadto w uzupełnieniu zarzutu naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy o Komisji wskazał, że definicja "równowartości nienależnego świadczenia", o której stanowi art. 31 ust. 1 ustawy o Komisji została zawarta w art. 31 ust. 2 zdanie 2 tej ustawy. Wyjaśnił, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 listopada 2012 r. w przedmiocie ustalenia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], na rzecz I. S.A. zostało ustanowione prawo w udziale wynoszącym 32/64 części. W pozostałej części prawo to ustanowiono na rzecz Gminy [...] (w udziale wynoszącym 3/64 części) oraz H.B. (w udziale wynoszącym 29/64 części). Z tego wynika, że na mocy art. 31 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o Komisji, można byłoby nałożyć na I. S.A. obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w 32/64 części. Natomiast w pozostałej części obowiązek ten mógłby zostać nałożony na dwa pozostałe podmioty, które uzyskały prawa na mocy wskazanej decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Komisja mogłaby orzec zwrot od I. S.A. z siedzibą w W. równowartości pozostałej części udziału w prawie użytkowania gruntu jedynie wtedy, gdyby została spełniona jedna z przesłanek unormowanych w art. 31 ust. 1 pkt 2, 2a lub 3 ustawy o Komisji, co w sprawie nie nastąpiło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie I. S. A. w pierwszej kolejności zarzucił, że zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż doszło do wydania rozstrzygnięcia przez skład orzekający powołany sprzecznie z przepisami prawa, co w sposób istotny narusza prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W uzasadnieniu wskazano, że wyrok został wydany przez WSA w Warszawie, w którego składzie zasiadała asesor WSA I.S., która została powołana na stanowisko asesorskie w tym Sadzie niezgodnie z przepisami prawa, gdyż wniosek o powołanie asesora na to stanowisko został przedstawiony Prezydentowi RP na mocy uchwały nr [...] Krajowej Rady Sądownictwa z dnia [...] 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., który powiązany został z okolicznością orzekania w sprawie asesora, który zdaniem skarżących, został powołany niezgodnie z wymogami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację przytoczoną w orzecznictwie wskazującą na konieczność badania konkretnych okoliczności celem oceny czy asesor daje gwarancję niezawisłego i bezstronnego rozpoznania sprawy. Konieczne jest indywidualne podejście do orzeczeń wydawanych przez asesora powołanego do sądu administracyjnego, a także do kwestii związanych z jego wyłączeniem. Nie do zaakceptowania jest zatem interpretacja, w myśl której asesor powołany na wniosek KRS ukształtowanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 3) nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej sprawie. W dotychczasowym orzecznictwie (patrz np. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2372/21; z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt III FSK 1125/22; z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt III FSK 1389/22; z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt I GSK 726/21), wskazuje się, że nie stanowi wystarczających podstaw do uznania, że sędzia/asesor został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie przez okoliczność powołania sędziego na wniosek tak ukształtowanej KRS. Nie opiera się ona na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego co do jego bezstronności i niezawisłości. Wątpliwość, co do bezstronności i niezawisłości sędziego/asesora musi mieć bowiem charakter realny, a nie potencjalny (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 620/20). Co więcej, przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie może być traktowana instrumentalnie. Pełnomocnik skarżącej I. S. A. złożył wniosek o udostępnienie akt w systemie PASSA (s. 474 akt sądowych). Dostęp uzyskał w dniu 15 czerwca 2021 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy pełnomocnik skarżącej I. S. A. posiadał zatem informację o składzie wyznaczonym do rozpoznania sprawy w Sądzie I instancji na tyle wcześniej, że - mając wątpliwość co do bezstronności asesora sądowego w danej sprawie – mógł złożyć wniosek o jego wyłączenie na podstawie art. 19 P.p.s.a., czego nie uczynił. W tych warunkach brak jest podstaw do stwierdzenia wskazywanego w skardze kasacyjnej, by zaskarżony wyrok obarczony był wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a W konsekwencji skoro w niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna I. S. A. z siedzibą w W. budzi zastrzeżenia od strony konstrukcyjnej, gdyż postawionych zarzutów nie powiązano z podstawami kasacyjnymi określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wady te nie są jednak na tyle istotne, aby uniemożliwiały merytoryczne rozpoznanie wniesionego środka zaskarżenia. Zarzuty podniesione w punktach od 2 do 5 skargi kasacyjnej I. S.A. z siedzibą w W. nie mogły zostać uwzględnione, odnoszą się bowiem do orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 30 czerwca 1950 r. Godzi się przypomnieć, że w orzeczeniu tym wskazano, iż nie uwzględniono wniosku R.O., J.B. działającej w imieniu własnym i zmarłego męża S.B. oraz J.B.1 działającego w imieniu własnym jak i w imieniu brata S.B.1 z dnia 21 stycznia 1949 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Jednocześnie orzeczeniem tym odmówiono wnioskodawcom przyznania własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), nadal zwanego "dekretem". Wskazane orzeczenie z dnia 30 czerwca 1950 r. (utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 maja 1951 r.) nie pozostaje w granicach przedmiotowych rozpoznawanej obecnie sprawy administracyjnej. Stanowi ono jedynie element stanu faktycznego tej sprawy, nie podlega już jednak weryfikacji na tym etapie postępowania. Rozpoznawana obecnie sprawa dotyczy bowiem badania zgodności z prawem decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, nadal zwanej "Komisją", z dnia 9 lipca 2019 r., nr KR I R 39/18, w której organ ten stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 listopada 2012 r., nr 480/GK/DW/2012, w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na 99 lat gruntu o powierzchni 868 m2, oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w KW nr [...], położonego w W. przy ul. [...] na rzecz H.B. w udziale 29/64, I. S. A. w udziale 32/64 oraz Gminy [...] w udziale 3/64 a także o ustaleniu czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego. Komisja stwierdziła bowiem, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 listopada 2012 r. dotyczyła sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), to jest opisanym wyżej orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 30 czerwca 1950 r. utrzymanym w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 maja 1951 r., które nigdy nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Przedmiotem postępowania przed Komisją i wydawanego przez nią rozstrzygnięcia w trybie art. 29 ustawy o Komisji jest weryfikacja decyzji reprywatyzacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 3 tej ustawy. Stosownie do treści tego przepisu, ilekroć w ustawie mowa jest o decyzji reprywatyzacyjnej - należy przez to rozumieć ostateczną albo nieostateczną decyzję właściwego organu: a) w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej albo w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, b) w przedmiocie wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej albo odmowy uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, c) stanowiącą podstawę wypłaty odszkodowania lub przyznania odszkodowania w związku z nieruchomością warszawską. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy decyzją reprywatyzacyjną w podanym wyżej znaczeniu (art. 2 pkt 3 lit. a ustawy o Komisji), objętą postępowaniem weryfikacyjnym, jest decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 listopada 2012 r. Natomiast orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 30 czerwca 1950 r. - jak wyżej wskazano – jest tu jedynie elementem stanu faktycznego, z uwagi na który doszło do stwierdzenia przez Komisję wydania decyzji z dnia 2 listopada 2012 r. z naruszeniem prawa, gdyż dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nastąpiło w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w decyzji z dnia 2 listopada 2012 r., podczas gdy sprawa ta również w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 dekretu została już wcześniej załatwiona odmownie decyzją z dnia 30 czerwca 1950 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia 10 maja 1951 r. Postępowanie przed Komisją, regulowane przepisami ustawy z dnia 9 marca 2017 r., ma charakter szczególny, którego przedmiotem jest tylko weryfikacja decyzji reprywatyzacyjnej, stąd też sądowa kontrola decyzji Komisji w tym konkretnym przypadku przedmiotowo ograniczona jest do działań podejmowanych przez ten organ względem decyzji reprywatyzacyjnej. Zarzuty względem orzeczenia dekretowego z dnia 30 czerwca 1950 r. i poprzedzającego jego wydanie postępowania (krąg stron, przesłanki wydania, uchybienie i odmowa przywrócenia terminu) pozostają poza przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, zarzuty te mogłyby być podnoszone we właściwych postępowaniach nadzwyczajnych, które toczyłyby się w stosunku do orzeczenia z dnia 30 czerwca 1950 utrzymanego w mocy orzeczeniem z dnia 15 maja 1951 r. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 oraz art. 107 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez Komisję oraz brak oznaczenia M.B. jako strony w sentencji decyzji nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa. Po pierwsze, kwestia ta nie stanowiła przedmiotu analizy ani wypowiedzi Sądu I instancji. Po drugie, z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby Komisja traktowała M.B. jako stronę postępowania weryfikacyjnego. Nie był on oznaczony jako adresat zawiadomienia o wszczęciu postępowania ani jako adresat decyzji. Okoliczność, że otrzymał zawiadomienie o uprawnieniach strony wynikających z art. 10 K.p.a. i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym – jak wyjaśniono podczas rozprawy przed Naczelnym Sadem Administracyjnym – wynikała z pomyłki urzędnika wysyłającego korespondencję. Ta błędnie dokonana czynność materialnotechniczna ani nie kreowała w przypadku M.B. statusu strony, ani nie miała wpływu na prawidłowość prowadzonego postępowania. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy o Komisji poprzez nieuzasadnione nałożenie obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia na I. S. A. z siedzibą w W., sformułowany w punkcie 7 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem w decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, Komisja może nałożyć obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na osobę: 1) na rzecz której wydano decyzję reprywatyzacyjną; 2) działającą w postępowaniu o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej w imieniu lub na rzecz osoby, o której mowa w pkt 1, jeśli przeniesiono na nią prawo wynikające z tej decyzji lub faktycznie władała nieruchomością, której dotyczyła decyzja; 2a) która nabyła prawa lub roszczenia, o których mowa w art. 7 dekretu, a następnie dokonała ich zbycia lub przeniesienia pod tytułem darmym; 3) która nabyła w złej wierze własność lub prawo użytkowania wieczystego od osoby, na rzecz której wydano decyzję reprywatyzacyjną. Powołana regulacja określa krąg podmiotów, na które może zostać nałożony obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. Skarżąca kasacyjnie I. S. A. jest jednym z podmiotów, na których rzecz została wydana weryfikowana decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 listopada 2012 r. Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana przez skarżącą. Pozostaje ona zatem w kręgu podmiotów, na które Komisja może nałożyć obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. I. S. A. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionuje stanowisko Sądu I instancji oraz Komisji, że były podstawy faktyczne i prawne do nałożenia takiego obowiązku na spółkę, która "podejmowała działania zmierzające do realizacji celu inwestycyjnego jakim była nieruchomość przy ul. [...]". Zarzuty skarżącej kasacyjnie w tym zakresie są chybione, bowiem podstawą prawną obciążenia obowiązkiem zwrotu równowartości nienależnego świadczenia jest art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o Komisji, a podstawą faktyczną okoliczność, że na rzecz skarżącej kasacyjnie wydano weryfikowaną decyzję reprywatyzacyjną. Jakkolwiek skarżąca kasacyjnie I. S. A. podejmuje również próbę podważenia sposobu określenia równowartości nienależnego świadczenia przewidzianego w art. 31 ust. 2 zdanie 2 ustawy o Komisji, ale uczyniła to dopiero w piśmie procesowym z dnia 5 maja 2025 r. (s. 2-4). Wskazać zatem należy, że po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 P.p.s.a. do wniesienia skargi kasacyjnej, strona skarżąca nie jest uprawniona do powoływania innych przepisów niż w skardze kasacyjnej, które jej zdaniem zostały naruszone. Art. 183 § 1 P.p.s.a. przewiduje jedynie dopuszczalność przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej, a nie przytaczanie nowych podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem. Stąd też podniesiony w wyżej wymienionym piśmie zarzut naruszenia art. 31 ust. 2 zdanie 2 ustawy o Komisji nie mógł zostać rozpatrzony. Treść zarzutów skargi kasacyjnej złożonej przez Miasto Stołeczne Warszawę dowodzi, że przedmiotem sporu jest kwestia tego czy w ustalonych okolicznościach faktycznych istniały podstawy do orzeczenia o obowiązku zwrotu przez Gminę [...] na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o Komisji, czy też istniały podstawy do odstąpienia od nałożenia tego obowiązku na podstawie art. 34 ust. 4 ustawy o Komisji. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku Gminy [...], podobnie jak w przypadku I. S. A. z siedzibą w W., istniały podstawy prawne i faktyczne do orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. Podstawą prawną obciążenia obowiązkiem tego zwrotu jest art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o Komisji, a podstawą faktyczną okoliczność, że również na rzecz Gminy [...] wydano weryfikowaną decyzję reprywatyzacyjną. Niemniej granice materialne rozpoznawanej sprawy wyznacza także art. 34 ust. 4 ustawy o Komisji. Stosownie do jego treści, jeżeli przemawia za tym ważny interes społeczny lub uzasadniony interes obywatela, Komisja może odstąpić od nałożenia w decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1, obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w ust. 1. Rozstrzygnięcie w powyższym zakresie oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Świadczy o tym użyte w tym przepisie sformułowanie "Komisja może odstąpić". Decyzja uznaniowa pozostaje pod kontrolą sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, gdyż sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji publicznej wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru tego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Sąd administracyjny bada jedynie, czy organ administracji publicznej nie przekroczył granic uznania, a więc czy wydana decyzja nie jest arbitralna lub podjęta w oparciu o niedozwolone kryteria. Treść art. 34 ust. 4 ustawy o Komisji wskazuje, że okolicznością istotną dla sprawy wyboru przez Komisję rozstrzygnięcia w zakresie odstąpienia od nałożenia na adresata lub adresatów (strony) weryfikowanej decyzji reprywatyzacyjnej obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia jest ważny interes społeczny lub uzasadniony interes obywatela. Należy jednak podkreślić, że nawet zaistnienie tych przesłanek nie obliguje Komisji do rozstrzygnięcia pozytywnego w zakresie odstąpienia od nałożenia obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. Co istotne, wydanie decyzji pozytywnej w tym zakresie wobec wszystkich lub niektórych stron weryfikowanej decyzji reprywatyzacyjnej również wymaga uzasadnienia. Wynika to z faktu, że zwrot równowartości nienależnego świadczenia następuje na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy jako jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja Komisji objęta kontrolą Sądu I instancji takie uzasadnienie zawiera. Słusznie Sąd i instancji uznał, że spełnia ono wymogi umotywowania decyzji uznaniowej. Wskazano bowiem, że interes publiczny postrzegany jest w tym przypadku przez pryzmat interesu Gminy [...], która została beneficjentem decyzji reprywatyzacyjnej, a w konsekwencji stroną decyzji weryfikacyjnej, gdyż była tzw. spadkobiercą ustawowym przymusowym po zmarłej G.B., realizowała zatem w tym przypadku zadania ustawowe. Natomiast środki uzyskane pierwotnie ze zbycia w drodze ugody sądowej udziału (3/64) w odziedziczonym po G.B. prawie własności budynku i w prawie użytkowania wieczystego gruntu stały się należnościami budżetowymi i były wykorzystane na realizację zadań Gminy [...] jako jednostki samorządu terytorialnego. W oparciu o tę argumentację odstąpienie przez Komisję wobec Gminy [...] od nałożenia obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia nie jest rozstrzygnięciem dowolnym, bowiem granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. Niewątpliwie w kategorii interesu publicznego, o którym mowa w powołanym wyżej art. 31 ust. 4 ustawy o Komisji, mieści się także interes beneficjenta równowartości nienależnego świadczenia, która ma zostać zwrócona. Beneficjentem tym jest bowiem Miasto Stołeczne Warszawa jako jednostka samorządu terytorialnego. Jednak w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie można zapominać, że to decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 listopada 2012 r., objęta postępowaniem weryfikacyjnym, dotknięta była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Organ ten bowiem wydał decyzję w sprawie dekretowej już rozstrzygniętej w przeszłości negatywnie inną decyzją ostateczną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał obie skargi kasacyjne za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało ich oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).