I OSK 116/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w X. – Okręgu [...] w Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1899/21 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w X. – Okręgu [...] w Y. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2021 r. nr GZ.rn.626.14.2016 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1899/21 oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w X. – Okręgu [...] w Y. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 czerwca 2021 r. nr GZ.rn.626.14.2016 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosków z 5 września 2011 r. złożonych przez A. A. i B. B., wydał decyzję z 17 listopada 2014 r. znak: GZ.rn- 057-626-17/11, którą stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z 25 czerwca 1960 r. znak: UR-N/24-27/60 w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa pod przymusowym zarządem państwowym p.n. "[...] - wł. C. C." - [...], pow. [...]. Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w X. – Okręg [...] w Y. (powoływany dalej również jako "PZD") wnioskiem z 23 maja 2016 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z 17 listopada 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 17 czerwca 2021 r. nr GZ.rn.626.14.2016 umorzył postępowanie z wniosku PZD. Minister uznał, że w sprawie interes prawny mają wyłącznie właściciele lub współwłaściciele dawnego przedsiębiorstwa "[...]" (i ich spadkobiercy), objętego decyzją Ministra Rolnictwa z 25 czerwca 1960 r. oraz Skarb Państwa działający przez swoje statio fisci. Wyjaśnił, że stroną w postępowaniu reprywatyzacyjnym może być również jednostka samorządu terytorialnego, w przypadku gdy prawa do nieruchomości uzyskała w drodze komunalizacji. Jak wskazał Minister, z treści wniosku PZD wynika, że jest on użytkownikiem nieruchomości nr [1] położonej w [...] i zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], której własność została przepisana na rzecz B. B. i A. A. (a podstawą wpisu była decyzja Ministra z 17 listopada 2014 r.). Organ podkreślił, że w treści KW, w rubryce 2.4 - użytkownik wieczysty, brak jest wpisu. Zdaniem Ministra potwierdza to, że PZD nie przysługuje prawo rzeczowe w postaci użytkowania wieczystego, a jedynie ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, to jest użytkowanie. Minister uznał, że skoro PZD jest jedynie użytkownikiem działki ewidencyjnej nr [1], należącej do dawnego przedsiębiorstwa "[...]", której prawo własności aktualnie wpisane jest na rzecz spadkobierczyń C. C., dawnego właściciela tego przedsiębiorstwa, to PZD nie posiada interesu prawnego w sprawie, co skutkuje brakiem przymiotu strony we wnioskowanym postępowaniu. Tym samym, postępowanie wszczęte z wniosku PZD podlega umorzeniu z uwagi na brak interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę PZD na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 czerwca 2021 r. Sąd I instancji podzielił prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że stronami w sprawie o stwierdzenie nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Dany podmiot posiada jednak interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu (wyroki NSA z: 15 września 2000 r. sygn. akt IV SA 2328/99, 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 388/17). Oznacza to, że to nie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, podczas gdy celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa. Zatem, w sytuacji gdy podmiot w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, niebędący stroną postępowania zwykłego, nie wykaże elementów określających jego legitymację do złożenia żądania lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ może umorzyć postępowanie. Zdaniem Sądu I instancji, brak podstaw do powiązania interesu danego podmiotu z przepisem prawa materialnego oznacza możliwość przypisania temu podmiotowi jedynie interesu faktycznego, co z kolei nie czyni tego podmiotu stroną postępowania, a tym samym stroną uprawnioną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak podkreślił Sąd I instancji, PZD nie kwestionuje, że jest jedynie użytkownikiem działki ewidencyjnej nr [1], należącej do dawnego przedsiębiorstwa "[...]", której prawo własności aktualnie wpisane jest na rzecz spadkobierczyń C. C., dawnego właściciela tego przedsiębiorstwa. W związku z tym, Sąd I instancji stwierdził, że PZD nie posiada interesu prawnego w sprawie, co skutkuje brakiem przymiotu strony we wnioskowanym postępowaniu. Zdaniem Sądu I instancji, podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące ustalenia majątku PZD i działkowców na terenie działki nr [1], jak również kwestie dotyczące zasad likwidacji ogrodów działkowych, nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która tych kwestii nie rozstrzygała. Sąd I instancji uznał, że sam fakt funkcjonowania na gruncie ogrodu działkowego nie stanowi podstawy do uznania, że PZD posiada interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Kwestie te nie mogą stać się okolicznością służącą skutecznemu wyprowadzeniu interesu prawnego legitymującego stowarzyszenie ogrodowe do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skutki prawne dotyczące sfery praw i obowiązków ROD, wynikające z art. 9, art. 21, art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073), powinny być rozstrzygane w odrębnym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PZD zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.": I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego obywateli, w tym brak przedsięwzięcia wszelkich środków celem ustalenia majątku PZD i działkowców na terenie działki nr [1]; 2. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że PZD nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowaniu, w związku z czym nie można mu przypisać przymiotu strony postępowania, podczas gdy PZD, z uwagi na obecnie obowiązujący stan prawny, powinien zostać uznany za stronę tego postępowania; II. naruszenie prawa materialnego to jest: 1. art. 13 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) w związku z art. 11 ust. 3 i art. 2 pkt 9 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy PZD jest właścicielem infrastruktury ogrodowej na terenie działki nr [1], w związku z czym powinien posiadać interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że na działce nr [1], to jest na terenie ROD [...] w [...], utworzonego w 1977 r. na podstawie przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (co potwierdza wypis z rejestru Rodzinnych Ogrodów Działkowych z 22 stycznia 2021 r.), znajdują się budynki trwale związane z gruntem wybudowane przez działkowców, to jest altany działkowe, a także nasadzenia. Ponadto, na terenie ROD znajduje się świetlica, biuro Zarządu ROD, a także ogrodowe instalacje wodne i energetyczne. W obowiązującym na dzień 5 grudnia 1990 r. art. 13 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, własność urządzeń przeznaczonych do wspólnego korzystania przez użytkowników działek przyznano PZD, a nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, przyznano na własność działkowcom. Aktualnie w art. 11 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stwierdzono, że infrastruktura ogrodowa stanowi własność stowarzyszenia ogrodowego, z zastrzeżeniem art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Przez infrastrukturę ogrodową, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 9 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, należy rozumieć budynki i budowle, ogrodzenia, aleje i drogi ogrodowe, place zabaw, świetlice, hydrofornie, sieci wodociągowe i energetyczne oraz inne urządzenia znajdujące się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek oraz służące do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego, o ile nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, decyzja Ministra nie zawiera informacji o likwidacji ROD, odszkodowaniach i nie wskazuje osób uprawnionych, ani nie określa zakresu i terminu realizacji obowiązków wynikających z art. 21 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, naruszając tym samym prawa osób trzecich, to jest działkowców i PZD. Z tego względu należy uznać, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z 25 czerwca 1960 r. znak UR-N/24-27/60 decyzją z 17 listopada 2014 r. stanowi naruszenie praw PZD do infrastruktury ogrodowej istniejącej na gruncie (o której mowa w art. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych) oraz praw działkowców (o których mowa w art. 30 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych), o czym w dacie 5 grudnia 1990 r. stanowił art. 13 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. PZD posiada tym samym interes prawny do wszczęcia i udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 listopada 2014 r. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim konieczne jest poczynienie ogólnej uwagi, która dotyczy zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. Ten ostatni przepis jest przepisem prawa materialnego, który może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (wyroki z 12 lipca 2005 r., OSK 1261/04 i 27 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 641/05, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06). Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej co do zasady nie dezawuuje takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09, z 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 223/07, uchwała NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga jeszcze, że prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. wymaga powiązania go z właściwym przepisem prawa materialnego, z którego można wyprowadzić interes prawny. Należy przyjąć, że skarga kasacyjna czyni zadość temu wymogowi, ponieważ oprócz wskazanego jako przepis postępowania art. 28 K.p.a. (pkt I), wymienia w pkt II dotyczącym naruszenia prawa materialnego przepisy art. 13 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych w związku z art. 11 ust. 3 i art. 2 pkt 9 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Kolejno zwrócić uwagę trzeba, że strona skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie powyższych przepisów prawa materialnego wskazała jako formę ich naruszenia "brak ich zastosowania". Z argumentacji podanej jako uzasadnienie tego zarzutu i dodatkowo zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. wynika jednak, że intencją strony skarżącej było zakwestionowanie ich wykładni dokonanej przez organ administracyjny i zaaprobowanej przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie odwołał się bowiem do obowiązującego stanu prawnego stanowiącego, że skarżący jest właścicielem infrastruktury ogrodowej na terenie działki nr [1] i z tych regulacji wywodzi swój interes prawny do wszczęcia postępowania nadzorczego (nieważnościowego) wobec decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pozostającego pod zarządem państwowym. Odnosząc się do przedstawionego w skardze kasacyjnej sposobu rozumienia przepisów prawa materialnego decydujących o statusie strony w postępowaniu administracyjnym, należy odwołać się do trafnych rozważań Sądu I instancji na temat statusu strony na gruncie z art. 28 K.p.a., który definiuje określenie "strona". Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami zaś w sprawie o stwierdzenie nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie interesu prawnego, z którego wywodzi się legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym zwykłym, jak i nadzorczym, należy ustalać w oparciu o normy prawa materialnego. Dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu Oznacza to, że to nie art. 28 K.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna) która chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że przepisy art. 13 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych w związku z art. 11 ust. 3 i art. 2 pkt 9 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych były w tej sprawie podstawą do ustalenia po stronie skarżącego kasacyjnie przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym mającym za przedmiot decyzję, której podstawą prawną były przepisy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 2, art. 9, art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. poz. 37). Nie jest sporne w sprawie, że przedsiębiorstwo p.n. "[...] - wł. C. C." - [...], pow. [...] funkcjonowało na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [1], Lwh [...] [...], stanowiącej własność D. D. i jako pozostające w dniu wejścia w życie ww. ustawy z 25 lutego 1958 r. pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.), przeszło z mocy prawa na własność Państwa, co potwierdzone zostało orzeczeniem Ministra Rolnictwa z 25 czerwca 1960 r. znak: UR-N/24-27/60. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 17 listopada 2014 r. znak: GZ.rn- 057-626-17/11 stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z 25 czerwca 1960 r. znak: UR-N/24-27/60. Decyzję tę wydał po rozpoznaniu wniosków następczyń prawnych dawnego właściciela przedsiębiorstwa. Nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca kasacyjnie nie posiada prawa własności do tej nieruchomości ani prawa rzeczowego w postaci użytkowania wieczystego. Nie jest kwestionowane, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości aktualnie wpisane jest na rzecz spadkobierczyń C. C. PZD posiada jedynie ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. Zasadnie przy tym wskazał Minister, że nie można zrównać prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości z ograniczonym prawem rzeczowym, jakim jest użytkowanie nieruchomości. W pierwszym przypadku uprawniony (użytkownik wieczysty) nie tylko może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób, ale również może w tych granicach rozporządzać swoim prawem. Wymienione prawo w swojej konstrukcji zbliżone jest do prawa własności i stanowi ono quasi prawo własności. Jest prawem pośrednim pomiędzy własnością, a ograniczonymi prawami rzeczowymi, do którego w razie trudności interpretacyjnych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące ochrony własności (wyrok NSA z 21 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 77/06). Z kolei użytkowanie określonej nieruchomości oznacza, że podmiot ma jedynie faktyczne władztwo nad rzeczą. Przy czym tego rodzaju władztwo nie jest tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Użytkowanie nieruchomości nie znajduje umocowania w tytule prawnym do nieruchomości, a jedynie tytuł prawny do nieruchomości oparty na przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego taki interes daje, a tym samym tworzy przymiot strony. Trafnie też przyjął organ, a Sąd I instancji to stanowisko zaaprobował, że interes prawny w postępowaniu reprywatyzacyjnym, którego przedmiotem było przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa, w trybie ustawy z 25 lutego 1958 r., mają wyłącznie właściciele lub współwłaściciele dawnego przedsiębiorstwa "[...]" (i ich spadkobiercy), objętego decyzją Ministra Rolnictwa z 25 czerwca 1960 r. znak: UR-N/24-27/60, oraz działający poprzez swoje statio fisci Skarb Państwa. Stroną w postępowaniu może być również jednostka samorządu terytorialnego, w przypadku gdy prawa do nieruchomości uzyskała w drodze komunalizacji. W związku z tym, dopuszczenie do udziału w postępowaniu reprywatyzacyjnym podmiotów, które w chwili wejścia w życie dekretu nie były właścicielami przejętej nieruchomości albo nie są ich spadkobiercami, bądź nie posiadają aktualnie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia na gruncie art. 28 K.p.a. W tej sprawie trafnie Sąd I instancji stwierdził, że po stronie skarżącego kasacyjnie występuje co najwyżej interes faktyczny wynikający z własności majątku PZD i działkowców na terenie działki nr [1] i z wynikających z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych zasad likwidacji ogrodów działkowych. Wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 3 i art. 2 pkt 9 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, regulują, że infrastruktura ogrodowa stanowi własność stowarzyszenia ogrodowego, z zastrzeżeniem art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego i regulują definicje infrastruktury ogrodowej. Prawa te stanowią wyjątek od zasady superficies solo cedit (art. 48 i 191 Kodeksu cywilnego), zgodnie z którą własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko, że z prawa własności infrastruktury ogrodowej stowarzyszenie ogrodowe nie może skutecznie wywodzić interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym. Interes taki musi wynikać z praw rzeczowych do gruntu, a nie do infrastruktury ogrodowej. Stowarzyszenie ogrodowe nie może zatem wywodzić interesu prawnego z prawa własności nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, gdyż nie są to prawa do gruntu, lecz do obiektów. Jeśli chodzi o art. 13 ustawy pracowniczych ogrodach państwowych, to przypomnieć należy, że został on uchylony przez art. 44 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.05.169.1419) z dniem 21 września 2005 r. Sąd I instancji nie mógł go więc naruszyć. Z przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że Polski Związek Działkowców przewidziane w niej uprawnienie może realizować na innych zasadach i w innym trybie niż został przewidziany w postępowaniu, którego celem jest podważanie legalności przejścia przedsiębiorstwa na własność Państwa, w trybie ustawy z 25 lutego 1958 r. Tym samym, skoro Sąd I instancji trafnie stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy strona skarżąca nie posiadała interesu prawnego do wszczęcia postępowania nieważnościowego obejmującego decyzję z 17 listopada 2014 r. znak: GZ.rn- 057-626-17/11, to nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie przez organ administracyjny decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z przyczyny podmiotowej, tj. braku posiadania po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego obywateli. Tak sformułowany zarzut powinien wskazywać, jakie okoliczności lub jakie dowody zostały pominięte przez organy i jaki to miało związek z ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Jednak strona skarżąca kasacyjnie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., nie zamieściła uzasadnienia tego zarzutu w skardze kasacyjnej. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że brak lub nieumiejętne sformułowanie uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (zob. wyrok NSA z 12 października 2018 r. sygn. akt II FSK 2673/2018, wyrok NSA z 12 września 2018 r. sygn. akt I FSK 1696/16, wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 907/2018). Naruszenie zaś powyższych przepisów postępowania przez wskazany w skardze kasacyjnej brak przedsięwzięcia wszelkich środków celem ustalenia majątku PZD i działkowców na terenie działki nr [1] dotyczy czynności, które nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ponieważ decyzja ta tych kwestii nie rozstrzygała. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.