I OSK 1154/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1255/23 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 maja 2023 r., nr SKO-NP-4115-88/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1255/23, oddalił skargę L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 17 maja 2023 r., nr SKO-NP-4115-88/23, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. K. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie), zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. a) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej – u.ś.r., poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną; b) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żyją jeszcze inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stopniu pierwszym, które jednak nie są osobami dającymi rękojmię sprawowania należytej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz żaden przepis prawa nie przewiduje kryteriów wyboru opiekuna z grupy osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w tym samym stopniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie, zrzekając się rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej postawiono jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego. Nie zakwestionowano zatem poczynionych przez organy orzekające ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku. W sprawie bezsporne jest, że matka skarżącej (urodzona w [...] r., wdowa) legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 16 marca 2021 r. stwierdzającym niezdolność do samodzielnej egzystencji do 31 marca 2023 r., a która datuje się od 1 marca 2020 r. Nie jest sporny stan zdrowia matki skarżącej, ani zakres, rodzaj i charakter opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stanowiły przepisy u.ś.r., regulujące warunki i zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zauważenia wymaga, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności. Musi to być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Z tego względu oceny zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia. Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też tylko za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Zdaniem Sądu, nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności, lecz przeszkodę życiowo-organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (zob. wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z analizy akt sprawy, a przede wszystkim przeprowadzonego w dniu 25 listopada 2022 r. wywiadu środowiskowego, wynika, że zakres, rodzaj i charakter czynności, które sprawuje skarżąca w związku z opieką nad niepełnosprawną matką nie pozwala przyjąć, że skarżąca nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia, w tym pracy w gospodarstwie rolnym, nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. Podkreślić trzeba, iż z akt sprawy nie wynika, aby matka skarżącej był osobą całkowicie niesamodzielną, niekontaktową, leżącą. Jest częściowo sprawna ruchowo, porusza się z trudem w obrębie domu i podwórka, wychodzi na spacery. Samodzielnie spożywa przygotowane posiłki i lekarstwa. Nie jest pampersowana, ani cewnikowana. Samodzielnie korzysta z toalety. Zakres, rodzaj i charakter czynności wykonywanych wobec matki niewątpliwie ogranicza skarżącą, jednak nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia na rynku pracy, czy też w gospodarstwie rolnym, chociażby w niewielkim wymiarze czasowym. W znacznej części sprawowana przez skarżącą opieka nad matką sprowadza się bowiem do czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego i nie powoduje konieczności sprawowania stałej opieki nad matką. Z kolei wykonywane wobec matki czynności stricte opiekuńcze (pomoc w ubieraniu się i higienie osobistej, smarowanie kremami przeciwko odparzeniom, mierzenie ciśnienia, układanie do snu, podawanie leków, wykonywanie zleconych przez rehabilitanta ćwiczeń ruchowych) należą do czynności tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają podjęcia aktywności zawodowej w określonym wymiarze. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że skarżąca nie mieszka wspólnie z matką, gdyż mieszka ona we własnym pokoju w domu jednorodzinnym wraz z synem M. i jego rodziną. Skarżąca sprawuje opiekę codziennie, średnio około 12 godzin na dobę. Nie można też nie zauważyć, że skarżąca i matka pozostają ze sobą w kontakcie telefonicznym, a skarżąca przyjeżdża na każde wezwanie matki. Z powyższego wynika zatem, że stan zdrowia matki skarżącej nie jest takiego rodzaju, aby wymagała ona stałej całodobowej obecności, pomocy i opieki ze strony skarżącej. Ponadto w czasie nieobecności skarżącej jej matka w zakresie podstawowych czynności może liczyć na pomoc syna i jego rodziny. Nie można zatem stwierdzić, że występuje związek przyczynowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W tych okolicznościach nietrafny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji dotyczące uznania, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na fakt posiadania przez nią rodzeństwa, tj. dwóch braci, zobowiązanych w takim samym stopniu do alimentacji względem matki. Kwestia ta była już wielokrotnie podnoszona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ukształtowane już orzecznictwo stanęło na stanowisku, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy skarżący, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem, gdy jeden z uprawnionych w pierwszej kolejności członków rodziny zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inni członkowie rodziny w takim samym stopniu zobowiązani do alimentacji. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad krewnym (matką) i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inni członkowie rodzeństwa, którzy również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyroki NSA z: 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23, 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21). Stwierdzić zatem trzeba, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, rodzeństwa uprawnionego do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność ta, nie mogła jednak skutecznie podważyć prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, a za nim Sądu I instancji, iż długoletnie, bowiem od 2003 r., pozostawanie przez skarżącą bez zatrudnienia implikuje stwierdzenie, iż nie występuje związek przyczynowo - skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki. Wskazać bowiem należy, że irrelewantnym dla zaistnienia związku przyczynowo - skutkowego, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostaje, czy skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn niż opieka), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami w zakresie samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem. Ww. przepis ustawy nie wymaga bowiem, aby strona zrezygnowała z wykonywanej pracy zarobkowej bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie wsparcia z u.ś.r. (ani też w dacie powstania niepełnosprawności podopiecznego). Istotne jest, aby nie miała realnej możliwości podjęcia zatrudnienia (jego kontunuowania) z uwagi na sprawowaną opiekę. W tym kontekście nietrafne są wywody organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji, odnośnie braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (pracą w gospodarstwie rolnym) przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad matką, u podstawy których znalazły się ustalenia, iż skarżąca ostatnią aktywność zawodową przejawiała w 2003 r., rezygnacja z pracy w gospodarstwie rolnym nastąpiła z dniem 11 listopada 2022 r., a Lekarz Orzecznik ZUS orzeczeniem z [...] marca 2021 r. orzekł o niezdolności matki skarżącej do samodzielnej egzystencji do 31 marca 2023 r., przy czym niezdolność istniała już w 1 marca 2020 r. Podkreślić bowiem trzeba, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. relewantnym prawnie jest to, aby w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała po stronie wnioskodawcy realna, rzeczywista konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca mu podjęcie zatrudnienia. Okoliczność ta, w świetle dokonanej powyżej oceny zakresu, rodzaju i charakteru czynności wykonywanych wobec matki przez skarżącą, nie mogła jednak skutecznie podważyć prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.