I OSK 115/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA. Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 450/19 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr SKO Gd/5158/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r. o sygn. akt III SA/Gd 450/19 w ten sposób, że w komparycji w miejsce numeru zaskarżonej decyzji: "SKO Gd/5158/19" wpisuje numer: "SKO Gd/5158/18", II. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 21 sierpnia 2019 r. o sygn. akt III SA/Gd 450/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...[ Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Powyższą decyzją, z dnia 26 kwietnia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia 20 lutego 2013 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 27 marca 2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu opłat rocznych, wniesionych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Skargę kasacyjną wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej skrócie jako: "skarżąca kasacyjnie, lub "Spółka"), zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 1302 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pierwotnie złożonej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skargi z dnia 12 czerwca 2019 r, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr [...]. Ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 450/19 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, z uwzględnieniem opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw w kwocie łącznej 17,00 zł, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. - dalej jako "k.p.a.") poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące nierozpoznaniem istoty sprawy, polegającym na sprowadzeniu treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia do kwestii dotyczących uznania czynności polegającej na zwrocie opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej za czynność z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. oraz wykładni wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2008 r. (II SA/Gd 792/07), podczas gdy istota niniejszej sprawy dotyczyła kwestii poprawności umorzenia przez Marszałka Województwa [...], w decyzji z dnia 27 marca 2012 r. nr [...], postępowania w sprawie wniosku o zwrot opłat rocznych i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt [...], w sytuacji gdy Spółka złożyła wniosek o zwrot opłat rocznych, a rolą organu było rozpatrzenie wskazanego wniosku według prawidłowego trybu postępowania i zgodnie z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw, zamiast umarzania postępowania administracyjnego, ze względu na niemożliwość jego prowadzenia. Zwłaszcza w sytuacji gdy to organ sam dokonał uprzednio jego wszczęcia, co z kolei doprowadziło do sprowadzenia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie do nieistotnych dla sprawy okoliczności; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że w niniejszej sprawie Marszałek Województwa [...]w decyzji z dnia 27 marca 2012 r., [...], oraz Samorządowe Kolegium Odwoławczego w decyzji z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt [...] nie dopuścili się rażącego naruszenia prawa, podczas gdy ww. organy po otrzymaniu wniosku o zwrot opłat, złożonego przez Spółkę, powinny podjąć odpowiednie czynności celem rozpatrzenia ww. wniosku, zamiast wszczynać postępowanie administracyjne we wskazanej sprawie, a następnie je umarzać, z uwagi na to, że nie powinno ono być w ogóle wszczynane; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 z późn. zm, - dalej, jako "o.g.r."), poprzez ich niezastosowanie, które to w konsekwencji doprowadziło do nieustalenia, czy w niniejszej sprawie przedmiotowa decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało odmową stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W rozwinięciu zarzutu z pkt 1 lit. a skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż sąd I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, jako najważniejsze kwestie, stanowiące podstawę jego uzasadnienia, wskazał, że czynność polegająca na zwrocie opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Jednakże w sprawie tej nie wydaje się decyzji administracyjnej, a problematyka ich zwrotu została określona w treści uzasadnienia wyroku o sygn. akt II SA/Gd 792/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2008 r. Czyniąc wskazane ustalenia sąd I instancji pominął istotę niniejszej sprawy. Skarżąca nie składała w ww. sprawie wniosku o wydanie decyzji w sprawie zwrotu przedmiotowych opłat, ale wzywała jedynie organ I instancji do zwrotu ich na jej rzecz. Tym samym ww. organy nieprawidłowo wszczęły postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwrotu ww. opłat rocznych i nie załatwiły przedmiotowej sprawy w określony sposób. Umarzając błędnie postępowanie administracyjne organ nie rozpoznał sprawy, jednocześnie wydał wadliwe decyzje. Sąd I stancji winien był ocenić, czy decyzje wydane przez Marszałka Województwa [...] oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odpowiednio w dniach 23 marca 2012 r. i 20 lutego 2013 r., w prawidłowy sposób załatwiły sprawę wezwania do zwrotu opłat rocznych, złożonego przez skarżącą. Organy nie powinny były procedować w sprawie zwrotu opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej poprzez wszczynanie postępowań administracyjnych, a następnie ich umarzanie w drodze decyzji, ale załatwić wskazaną sprawę, zwracając opłatę lub odmawiając jej zwrotu. Sąd I instancji, oceniając przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności, winien rozpoznać, czy decyzja umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu opłat rocznych, bez rozstrzygnięcia wskazanej sprawy w inny sposób, była prawidłowa i tym samym czy nie wydano jej z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej z pkt 1 lit. b podniesiono, iż Marszałek Województwa [...] oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując wniosek/wezwanie w sprawie zwrotu opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, winny zdecydować o ich zwrocie lub zwrotu odmówić. Natomiast podjęte czynności, polegające na wszczęciu postępowania administracyjnego w ww. sprawie, które zakończyły się wydaniem decyzji umarzającej, doprowadziły do nieprawidłowego jej rozpoznania. Nie dążyły one bowiem do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu opłaty, ale inicjowały od początku bezpodstawne postępowanie administracyjne, które musiało zakończyć się z tego powodu umorzeniem. Wskazane działania organów były zatem zaprzeczeniem postępowania zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej, dążącego do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do załatwienia sprawy oraz wydania rozstrzygnięcia zgodnie z utrwaloną praktyką rozstrzygania w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Sąd I instancji uznając, że ww. organy nie dopuściły się rażącego naruszenia prawa, niejako sanował sytuację, w której sprawa dotycząca zwrotu opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, zakończyła się nieprawidłowym rozstrzygnięciem, wydanym z rażącym naruszeniem prawa, tj. zasady prawdy obiektywnej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Rozwijając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego podniesiono, że z przepisu art. 12 ust. 2 o.g.r., odczytywanego z uwzględnieniem art. 12 ust. 1 ww. ustawy jednoznacznie wynika, że opłaty i należności winny zostać dokonane z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów wskazanych w zezwoleniu na to wyłączenie. Dopiero w wypadku rezygnacji (w okresie 2 lat) w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, właściciel gruntu winien otrzymać zwrot należności jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrotu opłat rocznych dokonuje się w formie czynności materialno - technicznej, natomiast odmowa zwrotu następuje w formie decyzji, która to praktyka jest ugruntowana w orzeczeniach sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nieprawidłowo stwierdził, że organy, których decyzji stwierdzenia nieważności domaga się Skarżący, prawidłowo załatwiły sprawę zwrotu opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Sąd wydając powyższe rozstrzygnięcie pominął fakt, że skarżącej należał się bezwarunkowy zwrot wskazanej opłaty i organ wydający odmienne rozstrzygnięcie w tym zakresie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów. Istotną bowiem kwestią było to, że organ nie powinien we wskazanej sprawie procedować w sposób zmierzający do wydania decyzji, ale zarządzić zwrot wskazanej opłaty lub tego odmówić. Organ podejmując nieprawidłowe działania w przedmiocie wszczęcia ww. postępowania, a następnie umarzając je, de facto z tego powodu, w nieprawidłowy sposób załatwił przedmiotową sprawę. Co więcej, wydane w wyniku wskazanych czynności decyzje nosiły znamiona rażącego naruszenia prawa, ponieważ mimo istniejącego w tym zakresie wyraźnego przepisu art. 12 ust. 2 o.g.r., w nieprawidłowy sposób rozstrzygały powyższą sprawę. Tym samym Sąd I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie zastosował ww. przepisu prawa materialnego i w konsekwencji doprowadził do nieprawidłowego uznania, że decyzje, w stosunku do których stwierdzenia nieważności domagała się Skarżąca, zostały wydane w prawidłowy sposób. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie, do postępowania przed tym Sądem, wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18, wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, oraz wyrok NSA z 25 maja 2023 r. o sygn. II OSK 1900/20 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W oparciu o art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Zaznaczyć przy tym należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Ocenę zarzutów kasacyjnych należy poprzedzić stwierdzeniem, iż badane przez sąd I instancji postępowanie administracyjne toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – art. 158 k.p.a.), a więc w jednym z trybów nadzwyczajnych, uregulowanych w przepisach k.p.a. Istotą tegoż postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonanie powyższej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy, aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Należy także zauważyć, iż orzeczeniu kontrolowanemu w postępowaniu nadzorczym zarzucono, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażąco naruszony może być przepis prawa materialnego (ustrojowego), będący podstawą prawną decyzji, a przepis postępowania tylko wtedy, gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa (vide: B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3, s. 54; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., I OSK 2441/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje społeczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1900/13). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. Warunkiem wstępnym jest ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów, bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 3072/12, czy wyrok z 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 190/22). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08). Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt lit.c p.p.s.a. w zw. z art 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 6 k.p.a. zauważyć należy, iż w tzw. trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną ostateczną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12). Kontrolując zatem decyzję SKO w Gdańsku z 26 kwietnia 2019 r. sąd I instancji zobowiązany był do oceny, czy organ nadzorczy prawidłowo zbadał ostateczne decyzje Marszałka Województwa [...] i SKO w [...] z 20 lutego 2013 r. pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad, skutkujących ich nieważnością. Poza zakresem kontroli sądu I instancji pozostawała natomiast ocena, czy żądnie skarżącej Spółki, którego dotyczyła decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, zostało załatwione przez właściwe organy administracji publicznej w inny sposób. Zaznaczyć należy, iż skarżąca kasacyjne nie kwestionuje stanowiska sądu I instancji, jak też organu nadzorczego, iż jej wniosek o zwrot opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, z uwagi na wiążącą ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z 11 marca 2008 r. o sygn. akt II SA/Gd 792/07, nie mógł zostać załatwiony w drodze decyzji administracyjnej. Skarżąca uważa, iż rażące naruszenie prawa polegało na decyzyjnym umorzeniu niepotrzebnie zainicjowanego postępowania administracyjnego, bez jednoczesnego załatwienia jej żądania zwrotu ww. opłaty. Kwestia rzeczywistego załatwienia jej żądania w drodze czynności materialno-technicznej, czyli w formie wskazanej w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Gd 792/07, a nie w drodze decyzyjnej pozostaje poza granicami kontrolowanego postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem jest, jak wskazano to wyżej, ocena czy decyzje o umorzeniu postępowania administracyjnego nie są dotknięte wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art 156 § 1 k.p.a. Stąd też zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Z powołanych wyżej przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd I instancji nie dostrzegł, iż organy umarzając postępowanie w sprawie zwrotu ww. opłaty, nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności faktycznych i odstąpił od utrwalonej praktyki w sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący pominął przy tym, że zarówno sąd I instancji jak i SKO w swojej decyzji z 26 kwietnia 2019 r. oraz z dnia 20 lutego 2013 r. wskazały, iż rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego uwarunkowane było oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z 11 marca 2008 r. o sygn. akt II SA/Gd 792/07. Sąd oraz organy podkreśliły, iż obowiązek stosowania się do tej oceny wynika z art. 153 p.p.s.a., który to miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepis ten przewiduje, iż ocena prawna i dyspozycja co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Skarżący kasacyjne nie zarzucił w skardze naruszenia tego przepisu, zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest, w świetle art. 183 §1 p.p.s.a., upoważniony do oceny czy stanowisko sądu I instancji o związaniu organów i tego sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku z WSA w Gdańsku z 11 marca 2008 r. o sygn. akt II SA/Gd 792/07 jest prawidłowe. Skoro zatem skarżący kasacyjnie nie kwestionuje takiego twierdzenia sądu I instancji, to jego wyżej wskazane zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą odnieść skutku. Przyjęcie przez SKO w [...] stanowiska, iż wiąże je ocena prawna wyrażona ww. wyroku II SA/Gd 792/07 skutkowała stwierdzeniem, iż rozpoznanie żądania zwrotu uiszczonej opłaty w związku z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej następuje w drodze czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy takim założeniu, SKO w [...] w decyzji z 20 lutego 2013r. słusznie uznało, iż załatwienie tego żądania w drodze decyzji administracyjnej jest niedopuszczalne, a postępowanie administracyjne wszczęte w tej sprawie przez Marszałka Województwa [...] podlega umorzeniu. W tym miejscy wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji SKO w [...] z 20 lutego 2013 r., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. O istnieniu sprawy administracyjnej załatwianej w postępowaniu administracyjnym przesądza istnienie sprawy w aspekcie przedmiotowym, podmiotowym oraz forma jej załatwienia, które to elementy wynikają z regulacji materialnego prawa administracyjnego. Brak tych elementów prowadzi do braku dopuszczalności postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z 25 listopada 2013 r. o sygn. akt I OPS 9/13). Skoro zatem SKO w [...] rozpatrując odwołanie poprzednika prawnego skarżącej kasacyjne Spółki od decyzji Marszałka Województwa [...], stosując się do oceny zawartej w ww. wyroku WSA w Gdańsku II SA/Gd 792/07 uznało, iż żądanie zwrotu opłaty nie może zostać rozpoznanie w formie decyzji administracyjnej, to zobligowane było do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia o umorzeniu wszczętego postępowania administracyjnego, mimo iż podstawę rozstrzygnięcia oparło na innej przesłance niż organ I instancji. W przypadku ustalenia w toku wszczętego postępowania, iż postępowanie było od samego początku bezprzedmiotowe - podlega ona umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r. o sygn. akt I OSK 3648/18). Tym samym zarówno organ nadzorczy, jak i sąd I instancji, w takim działaniu SKO w [...] słusznie nie dopatrzyli się rażącego naruszenia prawa. Jak wcześnie podkreślono, poza granicami postępowania w sprawie nieważności decyzji ostatecznej pozostaje natomiast kwestia, czy żądanie zostało ostatecznie rozpoznane we właściwej formie. Nadzwyczajne postępowanie w sprawie decyzji ostatecznej dotyczy istnienia i skutków kwalifikowanych wad tej decyzji, a nie działań lub zaniechań organu administracji publicznej, pozostających po za granicami postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem badanej decyzji administracyjnej. Zakres postępowania nieważnościowego determinuje natomiast granice sprawy rozpoznawanej przez sąd administracyjny ze skargi na decyzję organu nadzorczego. Także zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych nie był zasadny. Jak powyżej wskazano, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, poza granicami kontroli prowadzonej przez sąd I instancji pozostawała kwestia oceny, czy skarżącej kasacyjnej Spółce przysługuje zwrot przedmiotowej opłaty. W świetle oceny prawnej, wrażonej przez WSA w Gdańsku w powołanym wyroku o sygn. akt II SA/Gd 792/07, żądanie to winno być rozpoznane w drodze czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd I instancji nie kontrolował natomiast takiej czynności, czy też zaniechania bądź odmowy jej podjęcia, a jedynie decyzję SKO w Gdańsku z 26 kwietnia 2019 r. wydaną w trybie nadzwyczajnym, dotyczącą ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji uznał, iż zarówno on jak i SKO są związani, na podstawie art. 153 p.p.s.a, oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gdańsku z 11 listopada 2008 r. II SA/Gd 792/07 w zakresie wykładni art. 12. ust 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczącej braku podstaw prawnych do rozpoznania żądania zwrotu uiszczonej opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie kwestionując tego związania - nie wniosła zarzutu naruszania art. 153 p.p.s.a - nie mogła zatem skutecznie podważyć oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku, dotyczącej braku znamion wydania decyzji SKO w [...] z 20 lutego 2008 r. (jak też poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na związanie tego organu oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z 11 listopada 2008 r. II SA/Gd 792/07. Stąd też nieskuteczne jest domaganie się, aby sąd I instancji wypowiedział się w zakresie przysługiwania skarżącej Spółce uprawnienia do zwrotu żądanej opłaty. Tym samym, tak podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego również nie zasługiwał na uwzględnienie. W tych okolicznościach sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. - punkt I sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył z urzędu, iż w rubrum zaskarżonego kasacyjnie wyroku WSA w Gdańsku z 21 sierpnia 2019r. (II SA/Gd 450/19) wpisano błędny numer zaskarżonej decyzji SKO w [...] z 26 kwietnia 2019 r. Zamiast właściwego numeru decyzji: "SKO [...]" wpisano: "SKO [...]" Stosownie do art. 156 § 1 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji (art. 156 § 4 p.p.s.a). Nie budzi wątpliwości, iż wskazana omyłka w numerze zaskarżonej do sądu I instancji decyzji, zawarta w komparycji wyroku z 21 sierpnia 2019 r., miała charakter oczywistego błędu pisarskiego. Z akt sądowych sprawy, a także uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jednoznacznie wynika jakiej decyzji on dotyczył. Stąd też orzeczono jak w punkcie II wyroku, na podstawie art. 156 § 1 i 4 p.p.s.a.