I OSK 1141/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1120/22 w sprawie ze skargi A. A. i B. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 lipca 2022 r. znak: WS-VI.7534.3.161.2021.BP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1120/22 oddalił skargę A. A. i B. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 11 lipca 2022 r. znak: WS-VI.7534.3.161.2021.BP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Krakowski decyzją z 29 lipca 2021 r. znak: GN.II.6821.1.57.2020.Ko umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [1]/1 i nr [2]/13 poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, w granicach parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...], prowadzone z wniosku A. A. i B. B. z 11 maja 2020 r. We wniosku z 11 maja 2020 r. wnioskodawcy zwrócili się także o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a." Starosta Krakowski, postanowieniem z 27 lipca 2021 r. nr GN.II.6821.1.57.2020.Ko, odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. Jak ustalił Starosta Krakowski, zastępca Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w Krakowie decyzją z 16 października 1969 r. nr USW IV-60/I/32/69 orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomości składającej się z parceli [...] pakat. [...] b. gm. kat. [...], objętej wykazem hipotecznym liczba [...] c.d. księga wieczysta nr [...], gdzie prawo własności wpisane było na rzecz: C. C. w 1/4 części, D. D. w 1/4 części oraz E. E. w 1/2 części. Organ wskazał, że do wniosku o zwrot przedmiotowych nieruchomości dołączono izraelskie dokumenty dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po C. (C.) C. i F. F. oraz pełnomocnictwa udzielone przez A. A. i B. B., do reprezentowania m.in. w sprawach związanych z nieruchomością położoną w Krakowie przy al. [...], oznaczoną liczbą wykazu hipotecznego [...] – wszystkie opatrzone klauzulą apostille - wraz z ich tłumaczeniami na język polski. Z orzeczenia spadkowego Sądu Okręgowego w Tel Awiw Jaffo z 2 października 1982 r. nr akt spadkowych 4441/82 wynika, że spadek po C. (C.) C. zmarłym [...] marca 1982 r. nabyła w całości córka F. F. Z kolei, zgodnie z testamentem z 1 sierpnia 2011 r., spadek po zmarłej [...] lutego 2016 r. F. F. nabył A. A. Organ wyjaśnił, że materialno-prawną podstawę do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Przepis art. 136 ust. 3 ww. ustawy w sposób precyzyjny określa krąg podmiotów, mogących żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc mających czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości i dokonanie rozliczeń z tytułu jej zwrotu. Zgodnie z tym przepisem, legitymację taką posiada przede wszystkim poprzedni właściciel nieruchomości, a w razie jego śmierci spadkobierca. I tak, zgodnie z art. 1027 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Z kolei, według art. 1025 § 1 K.c., sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Notariusz na zasadach określonych w odrębnych przepisach sporządza akt poświadczenia dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 1108 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.c.", do jurysdykcji krajowej należą sprawy spadkowe, jeżeli spadkodawca w chwili śmierci był obywatelem polskim lub miał miejsce zamieszkania bądź miejsce zwykłego pobytu w Rzeczypospolitej Polskiej (§ 1). Do jurysdykcji krajowej należą również sprawy spadkowe, jeżeli majątek spadkowy albo jego znaczna część znajduje się w Rzeczypospolitej Polskiej (§ 2). Jednak, z uwagi na treść art. 11102 Kodeksu postępowania cywilnego, w zakresie, w jakim sprawa spadkowa dotyczy praw rzeczowych na nieruchomości położonej w Polsce, jurysdykcja sądów polskich jest wyłączna. Jak następnie wskazał organ, 16 sierpnia 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 650/2012 z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie jurysdykcji, prawa właściwego, uznawania i wykonywania orzeczeń, przyjmowania i wykonywania dokumentów urzędowych dotyczących dziedziczenia oraz w sprawie ustanowienia europejskiego poświadczenia spadkowego (Dz. Urz. UE L 201 z 27.07.2012 r., s. 107 ze sprost.), powoływane dalej jako "rozporządzenie". Przepisy przejściowe rozporządzenia przewidują, że stosuje się je do dziedziczenia po osobach zmarłych 17 sierpnia 2015 r. lub później (art. 83 ust. 1 rozporządzenia). Zatem, jak uznał organ, w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w przypadku śmierci poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy przed 17 sierpnia 2015 r., legitymację procesową posiadają wyłącznie ci spadkobiercy, którzy uzyskali stwierdzenie nabycia spadku wydane przez polski sąd lub notariusza. Mając na uwadze powyższe, pismem z 20 kwietnia 2021 r. nr GN.II.6821.1.57.2020.Ko organ wezwał pełnomocnika skarżących do wykazania legitymacji procesowej jego mocodawców w sprawie o zwrot nieruchomości przez dostarczenie do akt sprawy dokumentów stwierdzających ich dziedziczenie po C. C., D. D. oraz F. F. według przepisów prawa polskiego. W odpowiedzi, pismem z 15 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżących ponownie przedłożył jedynie izraelskie dokumenty dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po C. (C.) C. i F. F. opatrzone klauzulą apostille - wraz z ich tłumaczeniami na język polski, wykonanymi przez tłumaczy przysięgłych języka izraelskiego. Z uwagi na powyższe, organ I instancji przyjął, że wnioskodawcy nie wykazali, że są uprawnieni do wystąpienia z roszczeniem o zwrot nieruchomości, której dotyczy postępowanie, gdyż na gruncie prawa polskiego nie są spadkobiercami poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Od powyższej decyzji z 29 lipca 2021 r. odwołanie złożyli A. A. i B. B. Wojewoda Małopolski decyzją z 11 lipca 2022 r. znak: WS-VI.7534.3161.2021.BP utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ II instancji podzielił pogląd Starosty Krakowskiego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w przypadku śmierci poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy przed dniem 17 sierpnia 2015 r., legitymację procesową posiadają wyłącznie ci spadkobiercy, którzy uzyskali stwierdzenie nabycia spadku wydane przez polski sąd lub notariusza. Wskazał, że dotychczas nie wykazano w sposób należyty legitymacji procesowej wnioskodawców w sprawie o zwrot nieruchomości. Zgodnie zaś z przepisem art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W świetle powyższego, organ odwoławczy za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Jednocześnie, organ odwoławczy wyjaśnił, że w piśmie z 9 marca 2022 r. znak: WS-VI.7534.3.161.2021.BP, skierowanym do pełnomocnika wnioskodawców, stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ administracji publicznej może bowiem zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (art. 98 § 1 K.p.a.). Tymczasem, w niniejszej sprawie, w piśmie z 28 marca 2022 r., skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania odwoławczego w sprawie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., a Prezydent Miasta Krakowa w piśmie z 13 kwietnia znak: GS-11.6821.78.2020.HM wniósł sprzeciw w przedmiocie zawieszenia przedmiotowego postępowania na wniosek. W konsekwencji, Wojewoda Małopolski postanowieniem z 15 czerwca 2022 r. znak: WS-VI.7534.3.161.2021.BP odmówił zawieszenia postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego z 29 lipca 2021 r. Na powyższą decyzję A. A. i B. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd ten oddalił skargę, uznając że jest ona niezasadna. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu skarżących, że w okolicznościach sprawy istniała przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wyjaśnił, ,że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego, rozumieć należy kwestię prawną, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej rozstrzygnięcie poprzedzające rozpatrzenie sprawy administracyjnej, leży w kompetencji innego organu lub sądu, i jest niezbędne dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych czy faktycznych danej sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie decyzji o określonej treści, pozytywnej bądź negatywnej. Sąd I instancji zgodził się z Wojewodą, że w przedmiotowej sprawie takiego bezpośredniego związku nie było. Skoro to na wnioskodawcy ciążyło już na wstępie wykazanie swojej legitymacji do złożenia wniosku, to nie zachodziła wskazana wyżej podstawa do zawieszenia postępowania z urzędu. Prawidłowe było bowiem założenie organów, oparte o szczegółowo wykazane przepisy prawa, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej skarżący (jako wnioskodawcy w tej sprawie) powinni byli wykazać legitymację procesową stwierdzeniem nabycia spadku przez polski sąd lub notariusza, co otwierałoby drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że Starosta Krakowski wezwał pismem z 20 kwietnia 2021 r. pełnomocnika skarżących do należytego wykazania legitymacji skarżących do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez przedłożenie dokumentów stwierdzających dziedziczenie skarżących po C. C., D. D. i E. E. według przepisów prawa polskiego. W wyznaczonym terminie nie przedłożono żądanych dokumentów. Jak ponadto podniósł Wojewoda, do dnia wydania przez niego decyzji w postępowaniu odwoławczym, pełnomocnik wnioskodawców nie dostarczył dokumentów stwierdzających dziedziczenie, jak i nie poinformował, czy wnioskodawcy zamierzają wystąpić do sądu polskiego lub notariusza o uzyskanie potwierdzenia spadkobrania po wyżej wymienionych osobach w zakresie nieruchomości położonych na terenie Polski. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. A. i B. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez uznanie, że ustalenie spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości przez sąd cywilny w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu w sprawie o zwrot tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, to znaczy musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a także istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (tak NSA w wyroku z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2508/15). W opinii wnoszących skargę kasacyjną, w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania, będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych, dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Śmierć strony powoduje obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego, o ile wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a. Jednak, jak podkreślili wnoszący skargę kasacyjną, działania o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 K.p.a. dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego, kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. W takiej sytuacji, ustalenie spadkobierców właściciela przejętej na rzecz państwa nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 148/11). Wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że zagadnienie uznania kwestii ustalenia spadkobierców właściciela nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania za zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie tego postępowania administracyjnego, było poruszane w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną przywołali wyroki NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 68/16, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2355/19 (oba dotyczące rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej), a także z 16 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2342/17 (dotyczący dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy). Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, skoro wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przez A. A., który swoje uprawnienie wywodził z faktu dziedziczenia po współwłaścicielu tej nieruchomości C. C., to nie ulega wątpliwości, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego jest uzależnione od ustalenia wszystkich spadkobierców współwłaścicieli nieruchomości objętej wnioskiem. Rozstrzygnięcie przez sąd powszechny w przedmiocie ustalenia następców prawnych właścicieli nieruchomości warunkuje określenie stron postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i zadecyduje o ich prawie do własności tej nieruchomości. Zatem, stanowi to zagadnienie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania i podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Skoro A. A. nie legitymował się w postępowaniu postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym współwłaścicielu wywłaszczonej nieruchomości, to zagadnienie nabycia spadku przez wnioskodawcę było zagadnieniem wstępnym i zaistniała podstawa zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. W związku z powyższym, jak zaznaczyli wnoszący skargę kasacyjną, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało umorzone bezpodstawnie. Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że z uwagi na treść art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801), wniosek o zwrot opisanej wyżej nieruchomości musiał zostać złożony przed upływem 12 miesięcy od wejścia w życie tej ustawy. Tymczasem, przeprowadzenie wymaganych postępowań spadkowych w tym terminie nie było możliwe z uwagi na ich złożony charakter. Z tego względu, wnioskodawcy już we wniosku wszczynającym postępowanie o zwrot nieruchomości zwrócili się o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowań spadkowych. Jak podali wnoszący skargę kasacyjną, we wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazano, że jedynym właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem był C. C., który uzyskał ją w wyniku upływu 10-letniego terminu zasiedzenia, określonego w art. 36 § 1 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz. U. Nr 24, poz. 144). Obecnie przed Sądem Rejonowym dla Krakowa-[...] w Krakowie toczy się postępowanie pod sygn. akt VI Ns 599/21 o stwierdzenie nabycia spadku po wyżej wymienionym. W następnej kolejności zostanie przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości objętej wnioskiem na rzecz C. C. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, okoliczność ta uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tych zagadnień wstępnych przed sądem cywilnym. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Zasadniczy wzorzec sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawierający elementy materialnoprawne i formalnoprawne. Prawidłowe odniesienie się do istoty zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie, wymaga bowiem powiązania go z art. 28 K.p.a. i art. 136 ust. 3 u.g.n. Materialnoprawną podstawę do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., który w sposób precyzyjny określa krąg podmiotów, mogących żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc mających czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnienie wstępne zatem to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. wyrok NSA z 21 lipca 1992 r. sygn. akt III SA 1041/92, wszystkie orzeczenia przywołane w wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1559/07). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Podobnie utrzymuje W. Jakimowicz, w publikacji "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym", "Samorząd terytorialny" 2003, nr 10, s. 29 i n.), wskazując, że skoro istotą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest to, że determinuje ono rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że o samej kwestii prejudycjalnej można mówić tylko wtedy, gdy trwa sprawa administracyjna jako przedmiot postępowania jurysdykcyjnego, tj. od momentu wszczęcia tego postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji administracyjnej. Istotne przy tym jest, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, L. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013). Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest także, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc z tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1570/11). Tym samym, gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki (dla załatwienia sprawy), ale powstanie takiego zagadnienia nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że krąg podmiotów, uprawnionych do zwrotu nieruchomości zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., został ograniczony przez ustawodawcę tylko do poprzednich właścicieli oraz do ich spadkobierców. Roszczenie o zwrot jest szczególnym prawem podmiotowym (uprawnieniem), ściśle powiązanym z dokonanym uprzednio wywłaszczeniem. Ustawodawca, stanowiąc prawo podmiotowe, ma swobodę w jego kształtowaniu i wprost przyznał je tylko poprzednim właścicielom oraz ich spadkobiercom, a nie następcom prawnym. Stąd też należy dać przewagę wykładni literalnej (E. Mzyk w: red. G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 493, uw. 5 do art. 136; E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 801-802, uw. 5). Obowiązek przedstawienia w postępowaniu o zwrot nieruchomości odpisu prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź wypisu zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 K.c.) po poprzednim właścicielu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3 u.g.n.) spoczywa na wnioskującym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli wnioskujący nie jest poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 865, nb 29). Tylko bowiem spadkobierca przedkładający w postępowaniu o zwrot nieruchomości odpis prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź wypis zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia jest "legitymującym się" koniecznym dokumentem. Nie jest sporne, że ustalenie kręgu spadkobierców byłego właściciela na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić wyłącznie na podstawie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia (P. Wojciechowski w: red. P. Czechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, s. 680, uw. 78 do art. 136). Nie jest również sporne, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości legitymację procesową - w przypadku śmierci poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy przed 17 sierpnia 2015 r - posiadają wyłącznie ci spadkobiercy, którzy uzyskali stwierdzenie nabycia spadku wydane przez polski sąd lub notariusza Powyższe uprawnia do konkluzji, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. okoliczność, że wniosek złożyła osoba nie legitymująca się uprawnieniem do żądania zwrotu nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Niewykazanie się powyższym podmiotowym uprawnieniem, mimo stosownego pouczenia wnioskodawcy przez organ i udzielenia mu terminu do uzupełnienia braków wniosku przez złożenie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia, wyłącza możliwość wydania decyzji o uwzględnieniu żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok NSA z 29 czerwca 1994 r. sygn. akt IV SA 878/93 oraz Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pod red. G. Bieńka, Wyd. II, Zielona Góra 2000, tom II, s. 169). Zauważenia przy tym wymaga, że Starosta Krakowski wezwał skarżących w piśmie z 20 kwietnia 2021 r. do należytego wykazania ich legitymacji do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki nr [1]/2 o [2]/13 obr. [...] [...] w Krakowie, w granicach parceli [...] pakat. [...] b. gm. kat. [...], poprzez przedłożenie dokumentów stwierdzających dziedziczenie skarżących po C. C., D. D. i E. E., według przepisów prawa polskiego. W sprawie nie jest kwestionowane, że pełnomocnik skarżących w odpowiedzi, przy piśmie z 15 czerwca 2021 r., ponownie przedłożył jedynie izraelskie dokumenty dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po C. (C.) C. i F. F. opatrzone klauzulą apostille - wraz z ich tłumaczeniami na język polski, wykonanymi przez tłumaczy przysięgłych języka izraelskiego. Oznacza to, że w wyznaczonym terminie nie przedłożono żądanych dokumentów. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji pełnomocnik wnioskodawców także nie dostarczył dokumentów stwierdzających dziedziczenie, jak i nie poinformował, czy skarżący wystąpili do sądu polskiego lub notariusza o uzyskanie potwierdzenia spadkobrania po ww. osobach w zakresie nieruchomości położonych na terenie Polski. Odpis postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po którejkolwiek z tych osób nie został załączony do skargi kasacyjnej ani nie wpłynął do akt do dnia wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za nieuzasadnione należało więc uznać stanowisko, że za "zagadnienie wstępne", w znaczeniu wynikającym z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., można było uznać – jak w rozpatrywanej sprawie – ustalenie, kto był spadkobiercą właściciela objętej postępowaniem zwrotowym nieruchomości wywłaszczonej decyzją nr USW IV-60/I/32/69 z 16 października 1969 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, brak wniosku pochodzącego od podmiotu uprawnionego nie uniemożliwia wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Brak taki nie powinien być rozpatrywany w kontekście zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz w aspekcie wykazania legitymacji procesowej do wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości – art. 28 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. W związku z powyższym należało uznać za zasadne stanowisko Sądu I instancji przyjmujące, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji nie procedował z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Należy jednak podkreślić, że w sytuacji, gdy dany podmiot nie ma interesu prawnego w byciu stroną postępowania administracyjnego, a mimo to ubiega się o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, organy administracji zobowiązane są adekwatnie do statusu tego podmiotu rozstrzygnąć żądanie w sposób procesowy, aby zapewnić temu podmiotowi kontrolę instancyjną i ewentualnie sądowoadministracyjną wydanego rozstrzygnięcia procesowego (wyrok NSA z 20 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 2119/20). Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał, że jeżeli przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym, to zostanie wydana decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Powyższe uprawniało do przyjęcia, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.