I OSK 114/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 września 2024 r. sygn. akt I SA/Op 552/24 w sprawie ze skargi D.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr SKO.40.92.2024.śr w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 5 września 2024 r. I SA/Op 552/24, oddalił skargę D.H. (zwanej dalej skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 26 kwietnia 2024 r. nr SKO.40.92.2024.śr, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd I instancji zauważył, iż nie było kwestionowane przez organ odwoławczy i znalazło swe potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, że skarżąca w okresie od 1 października 2023 r. (tj. od początku miesiąca w którym złożyła wniosek o świadczenie pielęgnacyjne) do 31 grudnia 2023 r. spełniała przesłanki pozytywne określone w art. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.; dalej także "u.ś.r."). Mąż skarżącej miał bowiem orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności (w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. e u.ś.r.) ustalony orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Skarżąca jako żona należała do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki nad niepełnosprawnym mężem i tym samym była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. W końcu sprawowała ona opiekę nad mężem uniemożliwiającą podjęcie lub zmuszającą do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Sąd I instancji stwierdził, iż organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia jest wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. W ocenie Sądu I instancji, w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. stanowił on, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna. Sąd uznał za bezsporne, że skarżąca miała przyznany w 2023 r., z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, specjalny zasiłek opiekuńczy na mocy decyzji organu I instancji: z 29 maja 2023 r. (na okres od 1 maja 2023 r. do 31 października 2023 r.) i z 6 listopada 2023 r. (na okres od 1 listopada 2023 r. do 31 października 2024 r.). W konsekwencji powyższego stwierdził, iż istniała uzasadniona podstawa do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 października 2023 r. (od początku miesiąca w którym złożyła wniosek) do 31 grudnia 2023 r. bo zainteresowanej przyznano, na ten sam okres, specjalny zasiłek opiekuńczy, co by spowodowało zbieg świadczeń przyznanych z tego samego tytułu. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. i art. 63 ust. 1-2 ustawy z dnia 7.07.2023 r. o świadczeniu wspierającym w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię treści decyzji organu I instancji z dnia 12.04.2024 r. o uchyleniu decyzji przyznającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego polegającą na błędnym uznaniu, że decyzja ta nie ma skutku wstecznego (ex tunc) i niewłaściwego uznania, że wywołuje ona jedynie skutki na przyszłość (ex nunc), co w ocenie sądu uniemożliwiło przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31.12.2023 r. w związku z niespełnieniem przez skarżącą wszystkich przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przed tą datą, mimo że z treści tej decyzji jednoznacznie wynika, że ma ona moc wsteczną (ex tunc), 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z niesłusznym oddaleniem skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 80 w zw. z art. 155 k.p.a., tj. wobec błędnej oceny skutków decyzji uchylającej przysługujące skarżącej uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego, polegające na przyjęciu, że wywołuje ona jedynie skutek na przyszłość (ex nunc), mimo że z jej treści wprost wynika, że wydana ona została z mocą wsteczną (ex tunc). W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała między innymi, iż nie zgadza się z zaskarżonym wyrokiem w zakresie w jakim stwierdza on, iż brak jest możliwości przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. w związku z niewłaściwym uchyleniem decyzji przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie skarżącej Sąd I instancji błędnie zinterpretował decyzję organu I instancji. Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną nie została przez organ odwoławczy złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej - p.p.s.a. Skarżąca, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się bowiem rozprawy, a organ odwoławczy w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany zatem do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną pełnego opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł odnieść skutku pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego - tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło bowiem do naruszenia tych przepisów. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w tym przepisie nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Treść powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, że w przypadku zbiegu ww. uprawnień, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. W orzecznictwie ugruntowany jest w chwili obecnej pogląd, iż warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest również brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo uchylenia tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia. Przy czym wola zrzeczenia się prawa do konkurencyjnego świadczenia musi być wyrażona w sposób jednoznaczny i wyraźny a nie tylko hipotetyczny, czy warunkowy. Oświadczenie strony w tym zakresie musi bowiem doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie (tak też m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2025 r. I OSK 1983/24, LEX nr 3940871 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2026 r. I OSK 2451/24, LEX nr 4016662). W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zlikwidowało dopiero uchylenie decyzji o specjalnym zasiłku opiekuńczym. Decyzja w tym przedmiocie została wydana przez Burmistrza Głuchołaz w dniu 12 kwietnia 2024 r. Skoro zatem skarżąca miała przyznany, z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 maja 2023 r. do 31 października 2023 r. a następnie na okres od 1 listopada 2023 r. do 31 października 2024 r. i prawo to zostało uchylone dopiero powyższą decyzją, to niewątpliwym jest, iż w tym czasie nie było prawnie możliwe przyznanie skarżącej konkurencyjnego świadczenia. W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, iż nie jest także trafny zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi, gdyż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 80 w zw. z art. 155 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w żaden sposób z decyzji z 12 kwietnia 2024 r. nie wynika, że została ona wydana z mocą ex tunc, a zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. co do zasady osiąga skutek od momentu jej wydania. "(...) przepis art. 155 k.p.a. reguluje instytucję odwoływalności decyzji ostatecznej, a mianowicie wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz - co należy podkreślić - z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony" (zob. np. wyrok NSA z 17.12.2025 r. II GSK 1003/22, LEX nr 3981722). Zaskarżona decyzja była zatem zgodna z prawem, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.