I OSK 1139/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2180/23 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 września 2023 r., nr DO-II.7610.255.2021.BK w przedmiocie zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 stycznia 2024 r. o sygn. akt I SA/Wa 2180/23 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 września 2023 r. nr DO-II.7610.255.2021.BK w przedmiocie uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z 31 maja 1994 r. nr 323/94 stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], w obrębie [...], oznaczonego w rejestrze gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] i nr [...] o pow. 8,4349 m2 (dalej: "przedmiotowa nieruchomość"), w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...] w obrębie [...]. [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: "[...]" "Spółka" "Skarżąca") wniosły skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: "p.p.s.a.") tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie, pomimo, iż przepis ten w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie. Ponadto: 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3) w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 1. na podstawie art. 203 pkt. 2) p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego; 1. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż istotą rozpatrywanej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy art. 154 k.p.a. znajduje zastosowanie do tzw. decyzji deklaratoryjnych. W ocenie P. dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 154 k.p.a. w myśl której to możliwość zastosowania tego przepisu ogranicza się wyłącznie do decyzji tzw. uznaniowych, a w konsekwencji w przypadku tzw. decyzji związanych wykluczone jest zastosowanie tego przepisu, jest nieprawidłowa. Analiza literalnego brzmienia tego przepisu nie daje podstaw do ograniczenia jego zastosowania wyłącznie do decyzji uznaniowych. Jakkolwiek w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzje uznaniowe ze swej istoty są bardziej "predestynowane" do uchylania lub zmiany na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a., to brak jest podstaw do kategorycznego wyłączenia takiej możliwości w odniesieniu do decyzji związanych. Co za tym idzie automatyczne uznanie (w ocenie strony skarżącej na skutek błędnej wykładni w/w przepisu), iż brak jest możliwości zmiany danej decyzji tylko z tej przyczyny, że decyzja ta była decyzją tzw. związaną nie zasługuje na aprobatę. W ocenie strony skarżącej zastosowanie art. 154 k.p.a. wbrew temu, co twierdzi WSA w Warszawie jest możliwe w niniejszej sprawie, gdyż żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 maja 1994 r. nr 323/94. Decyzja ta bowiem nie kreuje prawa strony w tym wypadku strony skarżącej, a jedynie stwierdza ona ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło już wcześniej, przed wydaniem decyzji. Nie byłby możliwe zastosowanie art. 154 k.p.a. w niniejszej sprawie jedynie w sytuacji, gdyby w tej sprawie występowały strony o sprzecznych interesach i przynajmniej jedna z nich mogłaby wywodzić swoje prawo z tej decyzji , co jednak w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Nie sposób przyjąć, iż w niniejszej sprawie zachodzi wspomniana wyżej negatywna przesłanka zastosowania art. 154 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Tytułem wstępu zauważyć należy, że przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Spółka we wniesionej skardze kasacyjnej podniosła jednie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 154 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie. Przypomnieć należy, iż kontrolowana zaskarżonym wyrokiem decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 września 2023 r. nr DO-II.7610.255.2021.BK wydana została na skutek wniosku P. z 24 marca 2017 r. o uchylenie, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody Mazowieckiego z 31 maja 1994 r. nr 323/94 w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,1096 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...] oraz o potwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", prawa własności Skarbu Państwa i prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka projektowana nr [...] o pow. 0,0167 ha z obrębu [...]. Jak również o zatwierdzenie podziału działki nr [...] z obr. [...] - zgodnie z załączoną mapą z projektem podziału nieruchomości, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez Prezydenta [...] w dniu 23 lutego 2017 r., pod nr [...] Spółka wniosła także o potwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę projektowaną nr [...] o pow. 0,0929 ha z obrębu [...] oraz własność budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie na rzecz P. Z kolei ww. decyzją 31 maja 1994 r. Wojewoda, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm. – dalej: "ustawa zmieniajaca"), oraz art. 38 i 39 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], w obrębie [...], oznaczonego w rejestrze gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] i nr [...] o pow. 8,4349 m2 (dalej: "przedmiotowa nieruchomość"), w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...] w obrębie [...]. Zgodnie z art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony ( § 1). W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji ( § 2 ). Z brzmienia art. 154 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż ma on zastosowanie do decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa. W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że ocena, czy strona nabyła prawa lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. Jakkolwiek pewna kontrowersja dotyczy tego, czy kwestię nabycia praw należy łączyć jedynie z decyzjami merytorycznymi, tj. rozstrzygającymi sprawę co do jej istoty, czy także z decyzjami procesowymi, które nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty, to kontrowersja ta nie ma znaczenia w niniejszym przypadku. Natomiast utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień lub też treścią jej rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1, nie należą natomiast już decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania obowiązków w zakresie wskazanym w decyzji. Analogicznie sytuacja wygląda w przypadku decyzji deklaratoryjnych (pomijając sporną kwestię co do zasadności podziału na decyzje deklaratoryjne i decyzje konstytutywne), ustalenie, czy na mocy tych decyzji strona nie nabyła prawa, wymaga odwołania się do osnowy takiej decyzji. Pogląd, według którego decyzje deklaratoryjne nie tworzą praw dla strony, nie uwzględnia bowiem, że treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji deklaratoryjnej może być zarówno autorytatywne potwierdzenie uprawnień, które strona nabyła z mocy prawa, jak i wygaśnięcie tych uprawnień z mocy prawa lub stwierdzenie, że na stronie ciążą z mocy prawa pewne obowiązki albo stwierdzenie wygaśnięcia tych obowiązków z mocy prawa (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 154 i powoływana tam literatura oraz wyroki NSA z 11 września 2025 r. o sygn. akt I OSK 2571/23 i I OSK 2502.23 oraz z 14 października 2025 r. o sygn. akt I OSK 2713/23 -dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji prawidłowo zatem ocenił, że na mocy decyzji ostatecznej doszło do nabycia określonych uprawnień przez strony. Decyzja objęta żądaniem zmiany stwierdza bowiem nabycie przez P. prawa użytkowania wieczystego i ustalającą opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Jakkolwiek decyzja stwierdza skutek powstały ex lege, to ukształtowała sytuację prawną Spółki stwierdzając nabycie przez ten podmiot praw określonych w rozstrzygnięciu decyzji. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 154 k.p.a. nie może zostać uznany za zasadny. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z 31 maja 1994 r. nr 323/94 nie mogła być zmieniona w żądanym zakresie na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Odnosząc się do uwag dotyczących możliwości wzruszania na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. tzw. decyzji związanych, zauważyć trzeba, iż z uwagi na brak spełnienia pierwszej przesłanki określonej w tym przepisie, odnoszącej się do nabycia praw przez strony, ocena wyrażona w tym zakresie przez Sąd I instancji nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku. Niemniej odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu należy wskazać, że kwestia dopuszczalności zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. do tzw. decyzji związanych, nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazano wyżej zgodnie z treścią art. 154 § 1 k.p.a., tym nadzwyczajnym trybem mogą być objęte ostateczne decyzje, na mocy których strona nie nabyła prawa. Z przepisu tego nie wynika, by dany tryb dotyczył tylko decyzji uznaniowych, a nie miał zastosowania do decyzji związanych. Przepis art. 154 k.p.a. nie wymienia szczegółowych, poza klauzulą interesu społecznego i słusznego interesu strony, przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Zaznaczyć bowiem należy, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 k.p.a. organ administracji publicznej nie dokonuje kontroli ostatecznej decyzji pod kątem merytorycznym, w aspekcie jej zgodności z prawem, tj. nie bada, czy orzeczenie to zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc także, czy przekroczono granice przyznanego ustawą uznania administracyjnego. Przedmiotem oceny organu administracji jest bowiem tylko to, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji administracyjnej przemawia interes społeczny albo słuszny interes strony, co może dotyczyć zarówno decyzji uznaniowych, jak i związanych (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System informacji prawnej LEX/el.2024). Jednocześnie należy mieć na uwadze, że niezależnie od charakteru ostatecznej decyzji, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma w istocie to, że zmiana lub uchylenie decyzji z powodu przesłanek wymienionych w art. 154 § 1 k.p.a., w żadnym razie nie może prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem. Stosowanie art. 154 k.p.a. powinno być więc zawsze skoncentrowane na zindywidualizowanym do okoliczności konkretnej sprawy badaniu przesłanek wprost w nim wyrażonych, a więc na tym, czy dotyczy decyzji na podstawie, której strona nie nabyła prawa i czy taka zmiana lub uchylenie znajduje poparcie w interesie społecznym lub słusznym interesie strony. O ile w odniesieniu do wielu decyzji o charakterze związanym ich zmiana lub uchylenie rzeczywiście mogą jawić się, jako trudne do obrony w kontekście przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony, bądź ze względu na zagrożenie zaistnienia stanu naruszającego prawo, to jednak nie jest to wystarczająca podstawa do wywiedzenia generalnej reguły o niestosowaniu instytucji odwołalności do wszystkich decyzji związanych. Reguły takiej nie można by wówczas bezrefleksyjnie odnosić do wszystkich spraw, bez względu na ich specyfikę (por. wyroki NSA z 19 września 2024 r. o sygn. akt I OSK 877/23 oraz z 18 września 2025 r. o sygn. akt III OSK 641/25 - dostępny na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem stanowiska Sądu I instancji, który wskazał, że kwestionowana decyzja Ministra jest prawidłowa, gdyż zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. odnośnie decyzji związanej jest niedopuszczalna. Jednak jak podniesiono powyżej, ta wadliwość uzasadnienia nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzupełniająco odnotować trzeba, że zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie Spółka domagała się zmiany decyzji wydanej w trybie art. 2 ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r., oczekując, że w ramach tego postępowania organ dokona podziału działki nr [...], a po podziale część nowo powstałych działek zostanie uwłaszczona na podstawie art. 37a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, zaś część zostanie uwłaszczona na podstawie art. 200 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 37a § 1 ww. ustawy o komercjalizacji, grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu [...] SA, niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub [...] SA stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Z przytoczonego przepisu wynika, że reguluje on zupełnie odrębny tryb uwłaszczenia, które dokonuje się w oparciu o różne przesłanki i wywołuje odmienne skutki prawne, w innych przedziałach czasowych niż wskazane w art. 2 ustawy zmieniającej. Z tej przyczyny nie jest możliwe dokonanie, w trybie art. 154 § 1 k.p.a., zmiany decyzji wydanej na podstawie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. w ten sposób, że organ wyda nową decyzję opartą na innej podstawie prawnej (tj. art. 37a ustawy o komercjalizacji), która ma zastosowanie do całkiem odmiennych stanów faktycznych. Tak więc, mimo że zarzut skargi kasacyjnej okazał się częściowo zasadny (w zakresie braku podstaw do ograniczenia zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. wyłącznie do decyzji uznaniowych), nie mógł odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Zaskarżone w sprawie orzeczenie, mimo stwierdzonych uchybień w jego motywach, odpowiadało co do rozstrzygnięcia prawu i dlatego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.