I OSK 1137/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 27 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 910/19 w sprawie ze skargi M.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2019 r. nr SKO.GiK/4161/32/2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 910/19 oddalił skargę M.G. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6 czerwca 2019 r., nr SKO.GiK/4161/32/2019, którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Bolesław z 29 marca 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie jest dopuszczalne, albowiem wskazane we wniosku działki (nr [..] – stanowiąca własność skarżącej) i nr [..] nie mają wspólnej granicy, rozdziela je działka nr [..]. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1/ prawa materialnego, a to art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm., dalej p.g.i.k.) oraz art. 152 i 153 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r., poz. 2244; dalej: k.c.) poprzez błędne uznanie, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku z 1 marca 2019 r. nie sąsiadują ze sobą; 2/ przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.) przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie zaistniałych wątpliwości na niekorzyść skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew zaakceptowanym przez Sąd I instancji twierdzeniom organów, nieruchomości oznaczone numerami [..] i [..] (powinno być: [..]) w sensie faktycznym sąsiadują ze sobą. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości o nr [..] (powinno być: [..]), zaś działka nr [..] nie rozdziela jej działki z działką nr [..] (powinno być: [..]) z uwagi na fakt, że właściciele działki nr [..] (powinno być: [..]) bezprawnie zajęli całość działki nr [..], przyłączając ją do działki nr [..] (powinno być: [..]) przez zbudowanie ogrodzenia. Wobec zaistniałego czynu zabronionego, granice nieruchomości w bezprawny sposób uległy przesunięciu w 2005 r. na szkodę skarżącej, co powoduje konieczność uregulowania i rozgraniczenia nieruchomości. Zdaniem skarżącej, interes prawny w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości wyraża się w legitymowaniu uprawnieniami rzeczowymi do nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, a takie skarżąca posiada. Przedmiotem rozgraniczenia są nieruchomości, a nie działki ewidencyjne, co oznacza, że istotą sporu o rozgraniczenie jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących nieruchomości, obrazowany przez spór co do przebiegu granic. Zarzucono, że Sąd I instancji naruszył art. 29 ust. 2 p.g.i.k. przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że rozgraniczenie może dotyczyć tylko gruntów bezpośrednio przyległych, podczas gdy brzmienie tego przepisu na takie ograniczenie nie wskazuje, mowa jest w nim bowiem zarówno o nieruchomościach przyległych, jak i "innych gruntach", które taką cechą nie muszą się odznaczać, nie muszą być przyległe do nieruchomości, z którą są rozgraniczane. Z wykładni językowej przepisu wynika, że "inne grunty" nie muszą być bezpośrednio przyległe do nieruchomości, której właścicielem jest wnioskodawca. Świadczy o tym zastosowanie w przepisie spójnika "lub", który umożliwia wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości albo przyległej, albo nieprzyległej. Zarówno zatem ze względów językowych, jak i systemowych i celowościowych, możliwe jest przyjęcie, że rozgraniczenie sięgnie tak daleko, że w istocie zmieni nie tylko granice przyległych działek, ale także innych gruntów, nic nie stoi na przeszkodzie, aby objąć postępowaniem rozgraniczeniowych wszystkie wskazane nieruchomości. Ponadto, skarżąca podniosła, że gdy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od osoby, która nie posiada przymiotu strony postępowania (w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 p.g.i.k.), postępowanie rozgraniczeniowe z uwagi na brak przedmiotu postępowania staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega zakończeniu przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Przepisy prawa statuujące kwestie związane z odmową wszczęcia postępowania powinny być wykładane ściśle i z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych. Organy władzy nie mogą obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów. W przedmiotowej sprawie organ wątpliwości w zakresie wykładni przepisów ustawy rozstrzygnął na niekorzyść skarżącej, przez co naruszył art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Ponadto organy w żaden sposób nie odniosły się do przedstawionych wątpliwości i stanowisk, obecnych także w orzecznictwie oraz doktrynie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna, zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania (z warunkiem wykazania, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy), jak też naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ponieważ zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych wyznaczają przesłanki prawa materialnego, z tego względu w pierwszej kolejności podniesione powinny zostać ewentualne zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego (wyznaczające przesłanki rozstrzygnięcia), następnie zarzuty błędnych ustaleń faktycznych (związane z naruszeniami przepisów postępowania), a końcowo ewentualne zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, czyli zarzuty dotyczące błędu subsumpcji. Temu modelowi konstrukcja skargi kasacyjnej odpowiada w ograniczonym zakresie, nie ogranicza to jednak możliwości jej rozpoznania. Modelowo art. 176 § 1 p.p.s.a. wymaga przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, nie uniemożliwia to jednak rozpoznania zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, sformułowanego w uzasadnieniu, jeżeli dotyczy on przepisu objętego zarzutem skargi kasacyjnej. Sytuacja taka ma miejsce w sprawie, albowiem zarzut dotyczący wykładni art. 29 ust. 2 p.g.i.k. sformułowany został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzut ten nie jest jednak trafny, a przedstawiona propozycja wykładni tego przepisu nie może zostać zaakceptowana. Zgodnie z art. 29 ust. 2 p.g.i.k., rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, że przedmiotem rozgraniczenia nie są działki ewidencyjne, pojęcie nieruchomości nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej, będącej najmniejszą jednostką powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencyjnych, nieruchomość może stanowić jedna lub więcej działek ewidencyjnych należących do tego samego właściciela. Nieruchomość gruntowa, to zgodnie z art. 46 § 1 k.c., część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności. Kodeksowa definicja nieruchomości ma więc charakter materialnoprawny i odwołuje się do występujących łącznie dwóch kryteriów: odrębności fizycznej – polegającej na istnieniu ustalonych granic zewnętrznych gruntu (przez wskazanie ich na mapie geodezyjnej lub wytyczenie ich na gruncie) i odrębności prawnej – polegającej na przynależności gruntu do tego samego właściciela (przez przypisanie prawa własności nieruchomości konkretnemu podmiotowi) – zob. E. Stefańska [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, wyd. II, red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, Warszawa 2018, art. 29, teza 3. Natomiast wieczystoksięgowa definicja nieruchomości gruntowej zakłada, że jest to część powierzchni ziemskiej objęta księgą wieczystą, przy czym o liczbie nieruchomości decyduje liczba ksiąg, wniosek taki wynika z treści art. 24 ust. 1 z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2023 r., poz. 1984; dalej : u.k.w.h.). W związku z powyższym, dwie graniczące z sobą działki gruntu należące do tego samego właściciela, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, stanowią dwie odrębne nieruchomości gruntowe w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Jeżeli natomiast dla takich działek jest prowadzona jedna księga wieczysta, stanowią one jedną nieruchomość gruntową w rozumieniu powołanego przepisu (zob. uzasadnienie wyroku SN z 26.02.2003 r., II CKN 1306/00, Biul. SN 2003/8, poz. 8). Natomiast gdy brak jest księgi wieczystej, sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego właściciela stanowią jedną nieruchomość. W każdym z wyróżnionych rozumień nieruchomości elementem istotnym jest jednak kwestia prawa własności. Jeżeli grunt nie ma uregulowanego stanu własnościowego, nie może być zakwalifikowany jako nieruchomość. Ta okoliczność wyjaśnia, z jakich względów ustawodawca przewidział możliwość rozgraniczenia (czyli ustalenia przebiegu wszystkich lub niektórych granic) określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Regulacja ustawowa musi mieć generalny i abstrakcyjny charakter, umożliwiający zastosowanie instytucji prawnej rozgraniczenia do różnych przypadków, w tym także umożliwiać ustalenie zasięgu prawa własności określonej nieruchomości względem takich gruntów, które nie spełniają kryterium nieruchomości. Z przepisu art. 29 ust. 2 p.g.i.k. nie można jednak wyprowadzić wniosku, że cecha "przylegania" dotyczy wyłącznie nieruchomości, a nie dotyczy innych gruntów, w każdym przypadku rozgraniczeniu podlegają tereny przyległe do określonej nieruchomości, czy to stanowiące nieruchomości w wyżej podanym znaczeniu, czy też nie mające takiego charakteru ze względu na swój nieuregulowany stan własnościowy. Wykładnia art. 29 ust. 2 p.g.i.k. przyjęta przez organy i Sąd I instancji jest zatem prawidłowa, rozgraniczenie może dotyczyć ustalenia przebiegu granic między określoną nieruchomością i przyległymi do niej nieruchomościami lub przyległymi innymi gruntami. W skardze kasacyjnej, stawiając tezę, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku sąsiadują ze sobą, nie wskazano na żadną okoliczność, która ją uzasadnia. Po pierwsze, skarżąca posługiwała się kategorią działki ewidencyjnej, wskazując przedmiot rozgraniczenia, a nie nieruchomości. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby działka [..], oddzielająca działkę skarżącej i działkę [..], stanowiła własność bądź to skarżącej, bądź to sąsiada, czy też była wpisana do księgi wieczystej urządzonej dla którejś z tych działek. Mając na uwadze podane wyżej argumenty dotyczące rozumienia nieruchomości, tylko w takim przypadku nieruchomość skarżącej mogłaby zostać uznana za przyległą do działki nr [..]. Tymczasem w skardze kasacyjnej wskazano, że działki sąsiadują ze sobą w "sensie faktycznym", podano też, że do zajęcia działki [..] przez właściciela działki [..] doszło "bezprawnie". Te informacje wskazują, że skarżąca bynajmniej nie twierdzi, że ze względu na tożsamość właściciela, działki [..] i [..] stanowią jedną nieruchomość. Stawiając zarzut braku wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego nie wskazano, jakie dowody zostały pominięte i jaki mogłyby mieć one wpływ na wynik sprawy, lub też jakie dowody niewłaściwie oceniono. Warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wskazanie na ich możliwy istotny wpływ na wynik postępowania. Z tych względów również zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku. W konsekwencji nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 p.g.i.k., w okolicznościach faktycznych sprawy nie było podstaw do zastosowania tych przepisów i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia w zakresie wskazanym we wniosku skarżącej. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu pod adresem art. 61a § 1 k.p.a., argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczące formy rozstrzygnięcia, nie mogły zostać rozpatrzone, nie postawiono bowiem w tym zakresie zarzutu. Stwierdzona niedopuszczalność wszczęcia postępowania nie miała przy tym charakteru podmiotowego, odmowa wszczęcia nie miała miejsca ze względu na wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną, czyli pozbawioną interesu prawnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.