I OSK 1133/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R., J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 590/16 w sprawie ze skargi K. R., J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 590/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K.R. i J.R. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr SKO [...] w przedmiocie podziału nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o zatwierdzeniu z urzędu podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], składającej się z działki nr [...], obręb [...], k.m [...] zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej współwłasność: S.B., U.W., K.R., J.R., A.S., A.S. na następujące działki: dz. nr [...], obręb [...], k.m [...], dz. nr [...], obręb [...], k.m [...], dz. nr [...], obręb [...], k.m [...]. Podziału tego dokonano na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) – dalej "u.g.n." – w związku z realizacją inwestycji celu publicznego wydzielenia gruntów pod drogę publiczną. Od decyzji Prezydenta Miasta [...] odwołanie złożyli skarżący. W uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów proceduralnych dotyczących przeprowadzenia konsultacji a postępowanie zostało przeprowadzone wadliwie. Wskazano na naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez usytuowanie drogi w odległości mniejszej niż 15 m od budynku. Nie zgodzili się również z proponowanym podziałem działki o nr [...]. Ponadto w ich ocenie postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących możliwa jest taka lokalizacja inwestycji, która przebiegałaby przez działki niezabudowane w odpowiedniej odległości od budynków. Wskazali również, że planowany podział działki uniemożliwi ewentualne dokonanie kolejnych jej podziałów w zgodzie z obowiązującym planem zagospodarowania ze względu na zmniejszenie powierzchni działki. Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]utrzymało w mocy decyzję o zatwierdzeniu z urzędu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, w sytuacji gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych, który w niniejszej sprawie jest spełniony. Ponadto SKO podniosło, że podział ten musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu w zakresie tak przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Na marginesie wskazano, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie, którego wydano zaskarżoną decyzję był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] września 2009 r. do [...] października 2009 r., a termin zgłaszania do niego uwag upłynął w dniu [...] listopada 2009 r., zaś we wskazanym terminie skarżący nie wnosili do niego uwag. SKO zaznaczyło jednocześnie, że na etapie postępowania podziałowego kwestionowanie ustaleń planu zagospodarowania nie może być skuteczne. W skardze na powyższą decyzję K.R. i J.R. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia powołując się na zarzuty wskazane w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu tego przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w niniejszej sprawie. Wydając decyzję podziałową, w ocenie Sądu I instancji, organ kieruje się wyłącznie przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy [...] w [...], rejon ulicy [...] i tzw. [...], uchwalanego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Bezspornym jest, że plan ten przeznacza część nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej na drogę publiczną – drogę dojazdową [...]. Podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie dokonany z urzędu podział nieruchomości ma bezpośredni związek z realizacją celu publicznego – budową drogi publicznej. W związku z powyższym zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać z urzędu. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną złożyli skarżący zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie wniosku skarżących o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia przez WSA skargi skarżących na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] (sygn. WSA II SA/Gd 72/17); 2. obrazę prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 11 pkt 1, art. 17 pkt 1 oraz art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. Nr 199), poprzez niepublikowanie ogłoszenia o możliwości składania uwag do wyłożonego projektu planu miejscowego w sposób umożliwiający zapoznanie się lokalnej społeczności z tymże ogłoszeniem; 3. obrazę prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych albowiem odległość drogi od budynku będzie mniejsza niż 15 m; 4. obrazę prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez doprowadzenie do powstania działek mniejszych niż minimum wskazane w planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu; 5. naruszenie przepisów postępowania poprzez rozpatrzenie przez SKO odwołania bez udziału skarżących, którzy o terminie rozprawy nie zostali powiadomieni. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę wyroku zgodnie z ich wnioskiem. W uzasadnieniu wskazano, że dopiero sądowa ocena prawna uchwały Rady Miasta [...] daje podstawy do wydania wyroku w niniejszej sprawie, stąd też zasadnym jest zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia skargi na wskazaną uchwałę. Ponadto zdaniem skarżących konieczne jest zbadanie procedury sporządzania planu, gdyż w ich ocenie został on sporządzony wadliwie. W ocenie skarżący kasacyjnie uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna, albowiem zostały spełnione przesłanki z art. 28 u.p.z.p. Wywodzono, że skarżący stanowczo protestują przeciwko planom w zakresie przebiegu drogi, w tym planowanego zaboru części ich działek i nie zgadzają się na takie bezprawne działanie. W związku z tym skarżący kasacyjnie wnoszą o spowodowanie zmiany planowanego przebiegu drogi w taki sposób, aby nie dokonywać wywłaszczeń nieruchomości zabudowanych oraz zachować minimalną odległość 10 m od zabudowy. Tym bardziej, że w ocenie skarżących kasacyjnie możliwe jest przeprowadzenie drogi przez nieruchomości niezabudowane. Podkreślono, że obecnie działka skarżących kasacyjnie może zostać podzielona na dwie mniejsze działki. Natomiast po wywłaszczeniu części nieruchomości pod drogę, taka możliwość przestanie istnieć. Wywodzono, że co prawda gmina została upoważniona na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. do ingerencji w prawo własności, to jednak nie może dokonywać tego dowolnie, albowiem interes publiczny nie uzyskał prymatu nad interesem indywidualnym. W piśmie z dnia [...] września 2017 r. skarżący kasacyjnie poinformowali, iż Prezydent Miasta [...] uwzględnił wnioski w zakresie zmiany planu co do przebiegu dróg: [...],[...],[...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach. Zdaniem skarżących kasacyjnie, złożenie przez nich skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] powinno skutkować zawieszeniem toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Podkreślić należy, że art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że "sąd może" zawiesić postępowanie nie zaś, że "sąd zawiesza" postępowanie, to niezawieszenie przez Sąd I instancji postępowania nie może być uznane za naruszenie powyższego przepisu (zob. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., II OSK 2083/15, LEX nr 2336548). Ponadto należy mieć na uwadze, że "Zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. Powyższe okoliczności sąd podejmujący rozstrzygnięcie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien oceniać w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.)" – wyrok NSA z 24 kwietnia 2015 r., II FSK 1510/14, LEX nr 1774188). W takim przypadku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że oczekiwanie na wynik rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłoby uzasadnione ze względów celowości i ekonomiki procesowej. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o zatwierdzeniu z urzędu podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dz. Nr [...], obręb [...]. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W razie braku tego planu stosuje się odpowiednio przepisy art. 94. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie podstawą wydania decyzji był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z mocy art. 14 ust. 2 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Plan ten jest więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze, dla którego został on uchwalony. Przypomnieć należy, że zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Dz. U. z 2018 r., poz. 2017). Mając na względzie powyższe zauważyć należy, że w dacie wydawania kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji zobowiązany był do dokonania oceny, czy prawidłowo organy administracji przyjęły, że podział nieruchomości był zgody z postanowieniami obowiązującego w dacie wydania decyzji planu miejscowego. Powyższe wskazuje na niezasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 11 pkt 1, art. 17 pkt 1 oraz art. 18 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niepublikowanie ogłoszenia o możliwości składania uwag do wyłożonego projektu planu miejscowego w sposób umożliwiający zapoznanie się lokalnej społeczności z tymże ogłoszeniem. Podkreślić należy, że zarzut ten nie odnosi się do treści decyzji dotyczącej podziału nieruchomości, lecz kwestionuje prawidłowość przebiegu procedury planistycznej. Może więc zostać podniesiony nie w toku postępowania w przedmiocie poddziału nieruchomości, lecz ewentualnie w toku postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej. W rozpoznawanej sprawie ani organy administracji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie były uprawnione do badania prawidłowości procedury planistycznej, albowiem kwestia ta wykracza poza przedmiot postępowania administracyjnego. Nie posiada usprawiedliwionych podstaw także zarzut dotyczący naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczący sytuowania obiektów budowalnych w odpowiedniej odległości od krawędzi drogi. Zgodnie z przywołanym powyżej art. 93 ust. 1 u.g.n. podstawę podziału nieruchomości stanowi plan miejscowy, a co za tym idzie zarzut naruszenia powyższego przepisu mógłby zostać postawiony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej. Podkreślić należy, że argumentacja skargi kasacyjnej zmierza faktycznie do zakwestionowania prawidłowości podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie mógł być także uwzględniony zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 93 u.g.n. Przepis ten składają się z pomniejszych jednostek redakcyjnych, to jest ośmiu ustępów (ust.1, 2, 2a, 3, 3a, 3b, 4, 5). Przypomnienia wymaga, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Z powyższych względów zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Przedstawione powyżej argumenty odnoszą się także do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania. W zarzucie tym autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego, konkretnego przepisu, który w jego ocenie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.