I OSK 113/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji "S." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 198/19 w sprawie ze skargi Fundacji "S." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odebrania oraz obciążenia kosztami leczenia właściciela psów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 czerwca 2019 r. oddalił skargę Fundacji "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy odebrania oraz obciążenia kosztami leczenia psów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Fundacja. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 11 ppsa w zw. z art. 341 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, dalej: kc, w zw. z art. 336 kc w zw. z art. 7 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. Nr 111 poz. 724, z póżn. zm.) przez błędne uznanie za prawidłowe ustaleń organów administracji, że skarżąca nielegalnie, tj. bez podstawy określonej w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, weszła w posiadanie zwierząt odebranych M.W., gdyż nielegalność tego posiadania została przesądzona uprzednio w prawomocnym wyroku z 7 czerwca 2018 r. Sądu Rejonowego w Opolu Lubelskim II Wydział Karny, sygn. akt II K 767/15, skazującym G.B. za przywłaszczenie psów należących do M.W., który to wyrok wiąże sąd i organy administracji z mocy art. 11 ppsa, gdy z treści przepisu art. 341 kc tworzącego domniemanie prawne oraz z treści art. 7 ust. 3 i ust. 6 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że posiadanie nabyte przez organizację społeczną na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt jest legalne do czasu, gdy zostanie wydana ostateczna i prawomocna decyzja administracyjna odmawiająca zatwierdzenia odbioru zwierząt albo prawomocne orzeczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 6 ustawy o ochronie zwierząt, a w związku z tym orzeczenie z 7 czerwca 2018 r. nie jest wiążące na mocy art. 11 ppsa w zakresie oceny, że odebrane zwierzęta nie znajdowały się w stanie zagrożenia życia lub zdrowia oraz w przypadku niecierpiącym zwłoki, o których mowa w przepisie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, co uzasadniało zbadanie tych okoliczności przez organy we własnym zakresie, zgodnie z wymaganiami określonymi przez przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa; 2) art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa na skutek nierozpoznania zarzutów wskazanych pod punktami 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 petitum skargi; 3) art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa na skutek nierozpoznania zarzutu wskazanego pod punkt 8 petitum skargi – dotyczącego naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które nie zostały zastosowane dla wywiedzenia, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji zawiera wadę kwalifikowaną, to jest pozbawione podstawy prawnej rozstrzygnięcie nakazujące Fundacji zwrot odebranych psów; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 145 § 3, art. 151 ppsa na skutek niestwierdzenia w zaskarżonej decyzji zarzucanych w skardze naruszeń prawa materialnego oraz innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w dniach [...] maja i [...] czerwca 2015 r. G.B., działający w imieniu Fundacji, przeprowadził kontrolę w hodowli psów rasy bokser prowadzonej przez M.W., w której wyniku hodowcy odebrano pozostające pod jego opieką psy, z których 10 przekazano Fundacji w celu zabezpieczenia. Przekazane psy zostały przewiezione do przychodni weterynaryjnej, w której poddano je badaniom oraz leczeniu udokumentowanemu kartami informacyjnymi leczenia psów. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy C. decyzją z [...] listopada 2015 r. stwierdził, że w sprawie nie zaszły przesłanki do odebrania zwierząt określone w ustawie o ochronie zwierząt, obciążenia właściciela kosztami transportu, leczenia i utrzymania psów oraz nakazał zwrot psów ich właścicielowi. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] kwietnia 2016 r. Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji decyzją z [...] listopada 2018 r. orzekł ponownie jak w decyzji z [...] listopada 2015 r.. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Fundacji. W uzasadnieniu wskazał, że 7 czerwca 2018 r. przed Sądem Rejonowym w Opolu Lubelskim zapadł prawomocny wyrok skazujący, w którego ramach Sąd stwierdził, że zachowanie osoby odbierającej zwierzęta hodowcy było celowe, bezprawne i nie mieściło się w normie art. 7 ustawy o ochronie zwierząt. WSA zaznaczył, że rozpoznając sprawę, z uwagi na brzmienie art. 11 ppsa, nie może wydać rozstrzygnięcia, którego celem byłoby dokonanie odmiennych niż zawarte w tym wyroku ustaleń. Z uwagi na powyższe Sąd uznał za zbędne ocenianie wiarygodności kart informacyjnych leczenia psów przedstawionych przez skarżącą zgodnie z zarzutami zawartymi przez Fundację w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej podnieść należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 tej ustawy może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane: schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych. Z kolei w myśl art. 7 ust. 3 tego aktu normatywnego w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Decyzja, o której mowa w ust. 1, podejmowana jest z urzędu po uzyskaniu informacji od Policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 7 ust. 1a ustawy o ochronie zwierząt). Przekazanie zwierzęcia, o którym mowa w ust. 1, następuje za zgodą podmiotu, któremu zwierzę ma być przekazane (art. 7 ust. 1b ustawy o ochronie zwierząt). Decyzja o czasowym odebraniu zwierzęcia ma zatem charakter decyzji sankcyjnej o charakterze zobowiązującym. Stanowi formę odpowiedzialności administracyjnej danego właściciela lub opiekuna zwierzęcia (zob. J. Stelmasiak, Administracyjnoprawne aspekty ochrony zwierząt, (w:) M. Mozgawa (red.), Prawna ochrona zwierząt, Lublin 2002, s. 156; M. Górski, Odpowiedzialność administracyjnoprawna w ochronie środowiska: odpowiedzialność za szkody w środowisku i inne instrumenty odpowiedzialności administracyjnoprawnej, Warszawa 2008, s. 74; P. Janiak, Czasowe odebranie zwierząt w trybie administracyjnym - podstawowe zagadnienia, "Casus" 2019 r., nr 92, s. 45). Dyspozycja normy art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt upoważnia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi w razie stwierdzenia, że doszło do znęcania się nad zwierzęciem. Sytuacja określona w art. 7 ust. 3 jest zasadniczo odmienna od tej, o której mowa w art. 7 ust. 1. Decyzja wydana w trybie 1 ustawy o ochronie zwierząt jest decyzją następczą, ponieważ stanowi szczególny rodzaj decyzji, która zostaje wydana, gdy zwierzę zostało już faktycznie odebrane. Organ zobligowany jest wówczas do oceny, czy w momencie odebrania zwierzęcia właścicielowi, wystąpiły ustawowe przesłanki tej czynności. Norma z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt pozwala na wyodrębnienie dwóch etapów procedury odebrania zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi przez wskazane w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt podmioty. W pierwszej kolejności, podmiot ten odbiera zwierzę, jeżeli stwierdzi zaistnienie szczególnych okoliczności, niecierpiących zwłoki. Po interwencyjnym odebraniu zwierząt dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji administracyjnej. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy w momencie odebrania zwierzęcia zachodziły przesłanki, które pozwalały na dokonanie tej czynności. Celem zawiadomienia o odebraniu zwierzęcia jest więc uzyskanie decyzji administracyjnej niejako "sankcjonującej" już dokonane odebranie zwierzęcia. Oczywiście wójt (burmistrz, prezydent miasta), nie musi wydać decyzji o odebraniu zwierzęcia przewidzianej w art. 7 ust. 1, ale w takiej sytuacji oznaczałoby to, że w jego ocenie, działanie polegające na odebraniu zwierzęcia przez podmiot wskazany w art. 7 ust. 3, było bezprawne i stanowiło ingerencję w cudzą własność (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2020 r, sygn. akt II OPS 2/19). Warunkiem prawidłowego zastosowania regulacji prawnej przewidzianej w powyższych przepisach jest zatem przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, pozwalającego na udzielenie miarodajnej odpowiedzi na pytanie o to, czy okoliczności sprawy wskazują występowanie zabronionego przez prawo znęcania się nad zwierzętami przez ich właścicielkę, a nadto, czy zachodzi przypadek niecierpiący zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela zagraża jego życiu lub zdrowiu. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że dokonane przez organy administracyjne i zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne, wynikające w szczególności z zeznań lekarza weterynarii L.W. potwierdzają, że psy należące do M.W. utrzymywane były w odpowiednich warunkach. Świadek potwierdził, że psy miały dostęp do wody i pokarmu, światła dziennego, mogły się swobodnie poruszać. Już tylko te okoliczności przesądzają o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierzą w związku z przepisami art. 7, 75 § 1, 77 § 1, art. 80 kpa. Dodatkowo podnieść należy, że przed wydaniem ponownej decyzji przez organ pierwszej instancji Sąd Rejonowy w Opolu Lubelskim wydał prawomocny obecnie wyrok, którego mocą stwierdzono, że osoba dokonująca odebrania psów hodowcy nie uczyniła tego w warunkach określonych w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Wyrok ten na mocy art. 11 ppsa powoduje zatem, że w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym nie mogły zapaść ustalenia prowadzące do podważenia wniosków wynikających z prawomocnego wyroku skazującego. Odnotować bowiem należy, że wyrok taki w związku z zacytowanym przepisem odbiera sądowi i organom swobodę w zakresie ustalenia okoliczności objętych tym wyrokiem (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1394/20, czy z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 825/18). Celem przytoczonego przepisu jest dążenie do uniknięcia rozbieżności w orzecznictwie sądowym w związku z tak istotną okolicznością, jak stwierdzenie faktu czy dana osoba popełniła przestępstwo, co należy do właściwości sądów karnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2021 r., sygn. akt II FSK 2582/18). Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, że wyrok Sądu Rejonowego w Opolu Lubelskim został wydany w postępowaniu, w którym Fundacja nie była stroną postępowania. Odnotować bowiem należy, że przepis art. 11 ppsa nie odnosi się tylko do osoby skazanej tym wyrokiem, ale wiąże także w zakresie prawidłowości postępowania innych podmiotów z nim związanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1947/18). W sprawie zakończonej wydaniem wyroku Sądu Rejonowego w Opolu Lubelskim ocenie podlegało postępowanie osoby, która działając w imieniu Fundacji odebrała, niezgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, psy od hodowcy. Związek skazanego z Fundacją powoduje, że wspomniany wyrok wiąże sąd administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie, pomimo że skarżąca Fundacja w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie będąc stroną tego postępowania, nie miała praw procesowych. W konsekwencji powyższego w rozpoznanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 11 ppsa w zw. z art. 341 kc w zw. z art. 336 kc w zw. z art. 7 ust. 3 i ust. 6 ustawy o ochronie zwierząt. W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało uznać także zarzuty naruszenia art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz naruszenia art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji, a także pośrednio organy związane były ustaleniami prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Opolu Lubelskim z 7 czerwca 2018 r. w zakresie prawidłowości odebrania zwierząt przez Fundację, to w rozpoznawanej sprawie brak było możliwości dokonania przez organy ustaleń odbiegających od treści wspomnianego wyroku. W sytuacji takiej brak było podstaw do badania zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W konsekwencji powyższego zarzuty naruszenia wskazanych powyżej przepisów należało uznać za niezasadne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 145 § 3 i art. 151 ppsa, wskazać należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 ppsa określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1021/22). Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że analizowany zarzut nie został powiązany z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego bądź procesowego, co czyni ten zarzut wadliwym. Przyjmując jednakże, że zarzut ten związany funkcjonalnie jest z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej, wskazać należy, że skoro pozostałe zarzuty okazały się niezasadne, to w konsekwencji brak było podstaw do uwzględnienia analizowanego zarzutu. Na marginesie powyższego zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej wprawdzie w ramach omawianego zarzutu jako jego podstawę wskazał art. 145 § 3 ppsa dający sądowi administracyjnemu podstawę umorzenia postępowania administracyjnego, ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podał żadnych argumentów wskazujących, że kontrolowane postępowanie administracyjne należało umorzyć. W tym miejscu należy ponownie wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zakresem skargi kasacyjnej, przez co należy rozumieć tak podstawy prawne zarzutów, jak i argumentację mającą na celu ich poparcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do samodzielnego formułowania zarzutów skargi kasacyjnej czy poszukiwania argumentów na ich poparcie. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, pominął część zarzutu dotyczącą art. 145 § 3 ppsa jako niepopartą jakąkolwiek argumentacją. Odnośnie kolejnych wyroków sądów powszechnych, tj. wyroku Sądu Rejonowego w Opolu Lubelskim z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt II K 688/19 oraz wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt V Ka 735/22 i zgłoszonych w tym zakresie wniosków dowodowych stwierdzić należy, co następuje: co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Ogólnie zauważyć należy, że uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa Sądowi I instancji z przyczyn temu Sądowi nieznanych. Ponadto podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 ppsa, zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 ppsa. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 ppsa. Trzeba też powiedzieć, że przepisy ppsa zawierają odpowiednie regulacje, które przy spełnieniu ustawowych przesłanek mogą w takiej sytuacji znaleźć zastosowanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.