I OSK 1121/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1619/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 kwietnia 2022 r., nr DO-II.7610.30.2022.JL w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1619/22 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: spółka/skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 7 kwietnia 2022 r., nr DO-II.7610.30.2022.JL, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 29 grudnia 2021 r., znak: NW/IV/77200/101/4/09 umarzającą z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późń. zm.) w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w T., obręb [..], oznaczonego jako działka nr [..] o pow. 80 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [..] oraz działka nr [..] o pow. 1555 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [..]. W skardze kasacyjnej spółka wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1. art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne przyjęcie, że Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo, że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie i nieprzekazanie wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego do właściwego organu, co spowodowało umorzenie postępowania; 2. art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, pomimo braku przesłanek do jego umorzenia; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie oraz art. 151 tej ustawy przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo, że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła, że postępowanie zostało wadliwie umorzone, podczas gdy prawidłowo działając organ winien był przekazać wniosek Skarżącej do organu właściwego (stosując art. 65 § 1 k.p.a.), tj. do Wójta Gminy T. Nieprzekazanie podania świadczy o bezczynności organu, a w sprawie nie doszło do podjęcia wszystkich koniecznych czynności, niezbędnych do załatwienia sprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, dalej: u.g.n.). Po pierwsze, przepis ten ma złożoną strukturę i zawiera wiele norm prawnych, regulujących odrębne kwestie. W zarzucie skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie nastąpiło przez bezzasadne przyjęcie, że PKP S.A. nie nabyła prawa użytkowania nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. Tak postawiony zarzut jest oczywiście nietrafny, skoro w sprawie nie wydano decyzji odmownej, lecz postępowanie administracyjne zostało umorzone ze względu na stwierdzoną niewłaściwość organu, a zatem bez badania przesłanek do stwierdzenia nabycia przez spółkę z mocy prawa użytkowania wieczystego. Kwestia ta została przez Sąd I instancji w przystępny sposób wytłumaczona i tak stawiany zarzut nie mógł odnieść skutku, nie pozostaje bowiem w związku rzeczowym z przedmiotem rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono natomiast brzmienie art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Przepis ten wyznacza właściwość rzeczową organu ze względu na to, czyją własność stanowi nieruchomość. W postępowaniu administracyjnym ustalono, i tego ustalenia spółka nie zakwestionowała, że działki nr [..] i [..], powstałe z podziału działki nr [..], stanowiły na dzień 5 grudnia 1990 r. własność gminy T. Wobec takiego ustalenia stanu faktycznego, nie doszło do naruszenia art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. ani przez błędną wykładnię, ani przez jego niewłaściwe zastosowanie, zastosowanie tego przepisu wiązało się z przyjęciem, że prowadzący postępowanie wojewoda nie jest organem właściwym do wydania w sprawie merytorycznej decyzji. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania, albowiem dotyczy przypadku, w którym całe objęte podaniem postępowanie nie podlega właściwości organu, do którego podanie wniesiono. Taka sytuacja nie miała w sprawie miejsca, albowiem jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia wydanych decyzji, wniosek spółki dotyczył wielu nieruchomości i do części z nich zostały wydane przez wojewodę decyzje. Dla działek nr [..] i [..] została wydana decyzja Wojewody Śląskiego z 19 listopada 2021 r., a dla działek nr [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..] i [..] decyzja z 24 listopada 2021 r., zaś dla działek nr [..] i [..] decyzja z 14 grudnia 2021 r., natomiast dla działek nr [..] i [..] wojewoda zadeklarował wydanie odrębnej decyzji. Do takiego stanu faktycznego zastosowanie znajduje art. 66 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Treść art. 66 § 2 k.p.a. wskazuje, że odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Zgodnie z przyjętym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie zawierające żądania załatwienia spraw przez inne organy administracji publicznej, nie jest obowiązany do sporządzenia odpisu podania i przekazania go do organów właściwych do rozpatrzenia w pozostałym zakresie spraw objętych podaniem (wyrok NSA z 31.01.2018 r., II OSK 912/16 przytoczony akceptująco w A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 66.). W powyższym stanie faktycznym i prawnym wojewoda jako organ niewłaściwy do rozpoznania podania w części dotyczącej działek stanowiących własność gminy, nie miał zatem podstaw do zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. i przekazania w określonym zakresie podania do organu właściwego, nie naruszył zatem tego przepisu. Wojewoda miał obowiązek zawiadomienia spółki, że w tym zakresie powinna wnieść odrębne podanie do właściwego organu i poinformować spółkę o treści art. 66 § 2 k.p.a., naruszenia art. 66 § 1 i 2 k.p.a. jednak w skardze kasacyjnej nie zarzucono. Do rozważenia pozostaje wobec powyższego kolejna kwestia podniesiona w skardze kasacyjnej, dotycząca podstaw zastosowania w stwierdzonym stanie faktycznym art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem spółki z 23 września 2009 r. w sprawie stwierdzenia nabycia przez spółkę prawa użytkowania wieczystego dwóch przedmiotowych działek. Kwestia ta jest bardziej złożona. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu (por. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000, z. 7–8, s. 365). W przypadku postępowania wszczętego z urzędu, co w sprawie nie miało miejsca, umorzenie postępowania przed organem niewłaściwym do jego prowadzenia jest uzasadnione, albowiem stanowi formę zakończenia wszczętego i prowadzonego postępowania. Natomiast w odniesieniu do postępowania wszczętego na wniosek, stanowiska doktryny w omawianej kwestii są rozbieżne, czy należy umorzyć postępowanie przed organem niewłaściwym w sprawie, niezależnie od rozwiązań przyjętych w art. 65 i 66 k.p.a. Część autorów stoi na stanowisku, że określone w tych przepisach konsekwencje stwierdzenia przez organ braku swej właściwości, odnoszą się wyłącznie do fazy wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast organ ustali swoją niewłaściwość w toku postępowania, po podjęciu czynności, powinien wydać decyzję umarzającą je (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017., s. 403). Stanowisko to jest konsekwencją tego, że postępowanie prowadzone przez organ właściwy nie jest kontynuacją postępowania prowadzonego uprzednio przed organem niewłaściwym. Organ niewłaściwy do przeprowadzenia czynności procesowych powinien wobec tego zakończyć prowadzone de facto postępowanie decyzją o umorzeniu. Niektórzy z autorów poddają w wątpliwość zasadność takiego rozwiązania, polegającego na wydaniu decyzji o umorzeniu. Stanowisko to wynika jednak z różnic stanowisk dotyczących tego, czy podanie złożone do organu niewłaściwego w ogóle wszczyna postępowanie jurysdykcyjne. Jak zauważa jeden z autorów, "organ niewłaściwy, po otrzymaniu żądania, może bowiem postąpić w dwojaki sposób: w przypadku prawidłowej oceny sytuacji, tj. uznania, że jest niewłaściwy – przekazać żądanie do organu właściwego; w przypadku zaś dokonania błędnej oceny – podjąć czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Powstaje zatem pytanie, czy podjęcie de facto przez organ niewłaściwy czynności procesowych oznacza również de iure wszczęcie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego. Poglądy wyrażane w tej kwestii w doktrynie i judykaturze nie są konsekwentne (...)" (Z. R. Kmiecik, 2.2.6. Konsekwencje wniesienia podania do organu niewłaściwego [w:] Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014). Cytowany autor uważa, że możliwość umorzenia postępowania odnosi się expressis verbis jedynie do przypadków wtórnej bezprzedmiotowości, natomiast czynności stron i organu dokonane w celu wszczęcia postępowania w warunkach jego pierwotnej bezprzedmiotowości nie są w stanie wywołać tego skutku. Kwestionując wywołanie skutku w postaci wszczęcia postępowania, autor staje jednak przed zagadnieniem zakończenia czynności organu w przypadku stwierdzenia pierwotnej bezprzedmiotowości organu. W tym zakresie de lege ferenda formułuje wniosek, że "należy zwrócić uwagę na konieczność rozważenia celowości ewentualnego wprowadzenia instytucji stwierdzenia nieważności postępowania, które powinno następować w formie postanowienia". "De lege lata, chcąc pozostawać w zgodzie z uregulowaniami kodeksu, wypada uznać, że w razie stwierdzenia w toku postępowania znamion jego pierwotnej bezprzedmiotowości, organ powinien zawiadomić strony lub osoby, które uznawał za strony, iż prowadzone postępowanie jest nieważne i w związku z tym nie może zakończyć się wydaniem decyzji" (Z. R. Kmiecik, 2.2.6. Konsekwencje wniesienia podania do organu niewłaściwego [w:] Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014). Zaprezentowane stanowisko doktrynalne, powiązane z problematyką warunków wszczęcia postępowania administracyjnego, jak zauważa sam cytowany autor, nie jest rozpowszechnione, zaś "praktyka orzecznicza i stanowisko doktryny wskazują natomiast jednoznacznie na konieczność wydania w analizowanej sytuacji decyzji o umorzeniu postępowania". Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie akceptuje stanowisko, że podjęcie przez organ niewłaściwy czynności na skutek podania strony, skutkuje dopuszczalnością zakończenia wszczętego wnioskiem postępowania w zakresie podlegającym rozpoznaniu przez inny organ przez jego umorzenie. Za niezasadny uznaje w konsekwencji zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie ze względu na brak przesłanek do umorzenia postępowania. Oddalając skargę Sąd I instancji nie naruszył wobec powyższego art. 151 p.p.s.a. i nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Równocześnie należy zastrzec, że zakończenie wszczętego postępowania w zakresie wykraczającym poza właściwość organu administracji przez jego umorzenie nie zwalnia organu w obowiązku uregulowanego w art. 66 § 1 k.p.a., a to ze względu na regulację art. 66 § 2 k.p.a., co może mieć w pewnych przypadkach znaczenie dla strony. W skardze kasacyjnej, jak wyżej zaznaczono, nie podniesiono jednak zarzutu naruszenia art. 66 § 1 k.p.a., jest to przepis postępowania, jego naruszenie musiałoby się zatem nadto wiązać z wykazaniem wpływu naruszenia na wynik sprawy. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.