I OSK 1121/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 119/14 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

I OSK 1121/15 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 119/14 oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny: Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w K. w jednostce ewidencyjnej Ś., w obrębie nr [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] (dalej "postępowanie w sprawie komunalizacji"). Następnie zaś decyzją z [...] stycznia 2012 r. Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę nieodpłatnie z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział [...] Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla K. w K., położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha. Jako podstawę nabycia Wojewoda wskazał art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz.191 ze zm.), dalej "ustawa komunalizacyjna". P. S.A. (dalej: skarżąca) wniosły, odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Krajowa Komisji Uwłaszczeniowa (dalej Komisja) decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymała decyzję Organu I instancji. Zdaniem Komisji skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ nie może ona wywieść takiego prawa z uprzednio obowiązujących przepisów dotyczących gospodarowania nieruchomościami przez jednostki państwowe. A zatem skoro stronie nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję Komisji, podnosząc przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu następujące zarzuty: W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w związku z wniesieniem w dniu [...] maja 2014 r. skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego, w której to skardze skarżąca domaga się stwierdzenia, że wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w świetle której wykazanie przez skarżącą posiadania w dniu [...] maja 1990 r. przez jej poprzednika prawnego prawa zarządu do nieruchomości uzależnione jest od nadmiernie sformalizowanych warunków, a brak wykazania spełnienia takich warunków skutkuje komunalizacją nieruchomości, jest niezgodna z Konstytucją RP. Rozpatrzywszy wskazany wyżej wniosek prawomocnym postanowieniem z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 119/14, Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd podniósł, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie zaś z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie przez ustawodawcę pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Podstawowym zatem zagadnieniem, istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe, będące poprzednikiem prawnym skarżącej, dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo miało jedynie charakter władztwa faktycznego. W ocenie Sądu, trafne jest stanowisko organów obu instancji, że poprzednik prawny strony skarżącej nie dysponował żadnym indywidualnym aktem, dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, którym ustanowionoby zarząd czy użytkowanie. Z kserokopii rejestru ewidencji gruntów, wydanego przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta K., uwzględniającego stan na [...] maja 1990 r., wynika, że w dacie tej istniała działka o nr [...] i powierzchni [...] ha, położona w K. – [...], w obrębie nr [...] (mały). Jako właściciel nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa, a jako osoba władająca P. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Wydział Geodezji Urzędu Miasta K. poinformował, że w 1995 r. działka nr [...] o powierzchni [...] ha, operatem nr [...], zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha obręb nr [...] K., a następnie tym samym operatem została podzielona na działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Stan ten został potwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 1995 r. nr [...], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Z badania ksiąg wieczystych, przeprowadzonego przez geodetę uprawnionego – W.W. - wynika z kolei, że w dacie 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako parcela katastralna l.kat. [...] gm. kat. K., objęta była liczbą wykazu hipotecznego [...] ks. gr. gm. kat. K.. W karcie B prawo własności wpisane zostało na rzecz Gminy stołecznego miasta K. (wpis z 1912 r. [...]). Następnie wszystkie wpisy przeniesiono do KW nr [...], a lwh [...] jako wyczerpany zamknięto. Wpisu dokonano w dniu [...] kwietnia 1995 r. Wykazem zmian gruntowych z [...] stycznia 1995 r. nr [...] oraz mapy uzupełniającej wraz z opisem zmian z [...] czerwca 1995 r. nr [...] parcela katastralna l. kat. [...] zmieniła oznaczenie na parcelę l. kat. [...], która następnie podzielona została na l. kat. [...] i l. kat. [...], po czym parcela l. kat. [...] odpowiada działce nr [...], a następnie podzielona została na działki nr [...] i nr [...], które odłączono do KW nr [...] na wniosek z [...] lipca 1997 r. W dziale II tej księgi prawo własności wpisane zostało na rzecz Skarbu Państwa. W świetle powyższych ustaleń nie ulega wątpliwości, że nieruchomość oznaczona obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Natomiast w celu ustalenia, czy przedmiotowy grunt w dacie 27 maja 1990 r. znajdował się w zarządzie poprzednika skarżącej, pismami z [...] września 2006 r. zwrócono się do Prezydenta Miasta K. oraz skarżącej o przedstawienie wszelkich dokumentów, potwierdzających istnienie tego prawa we wskazanej wyżej dacie. Przy piśmie z [...] września 2006 r. nr [...] Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta przesłał dwa oświadczenia Urzędu Rejonowego z [...] grudnia 1991 r. nr [...] i z [...] grudnia 1993 r. nr [...] o ustaleniu ceny gruntu znajdującego się w posiadaniu PKP w K., obejmującego działkę nr [...] obręb [...] (mały) [...]. Powyższe decyzje wydane zostały po 27 maja 1990 r. Z uwagi na fakt, że nie zachowały się dokumenty potwierdzające ustanowienie na rzecz poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, przedstawiciele skarżącej złożyli do akt sprawy, stosownie do postanowień § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych, dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami, będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz.120 ze zm.), oświadczenie potwierdzające, że w dniu [...] grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Należy podkreślić, że art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu poprzednika skarżącej (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) stanowił, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo państwowe własnością Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Należy jednak zaznaczyć, że prawo użytkowania i zarządu przedsiębiorstwa do gruntów, zgodnie z przepisami wyżej cytowanego rozporządzenia, powstało dopiero po wyodrębnieniu tych gruntów z ogólnego majątku Skarbu Państwa, ich inwentaryzacji i oszacowaniu, a nie z mocy prawa. Po wojnie przekazywanie gruntów w zarząd następowało na podstawie decyzji władz państwowych, wydawanych na podstawie art. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Z kolei na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), prawo zarządu na rzecz przedsiębiorstw państwowych mogło zostać ustanowione w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie. W późniejszym okresie oddanie nieruchomości w zarząd, następowało w drodze decyzji wydanych w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), lub na podstawie, zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej, umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Jak więc wynika z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie zostało ustanowione, w formie prawem przewidzianej, prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz poprzednika skarżącej. Skoro zatem opisana w sentencji niniejszej decyzji nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r., w myśl obowiązujących przepisów, nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, to należy stwierdzić, że podmiotem, do którego ona należała jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Stwierdzenie to jest zgodne z treścią art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd. WSA w Warszawie podkreślił, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo państwowe z nieruchomości, czy też posadowienia na niej elementów infrastruktury kolejowej, nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy, pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak trafnie podniosła Komisja, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Nadto w orzeczeniu wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja o opłatach nie stanowi dokumentu potwierdzającego prawo zarządu do gruntu, który wyłączałby ten grunt z komunalizacji na rzecz właściwej gminy. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu. Złożone przez przedstawicieli skarżącej oświadczenie z dnia [...] września 2006 r. nie może zostać uznane za dowód na legitymowanie się przez skarżącą prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., albowiem w oświadczeniu tym potwierdzono sprawowanie przez skarżącą w tej dacie wyłącznie zarządu faktycznego. Brak tytułu prawnego poprzednika skarżącej w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Z powyższych względów uznano, że zarzut naruszenia przez organy art. 5 ust. 1, 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, uznać należy za chybiony. Sąd I instancji wskazał na utrwaloną linię orzeczniczą przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej poprzednika skarżącej decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy poprzednik skarżącej legitymował się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie poprzednika skarżącej tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby o tym, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się w szczególności uwagę, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Nie można zatem prawa zarządu poprzednika skarżącej wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego, ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) bądź wcześniejsze akty prawne, regulujące status kolei nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa, służy prawo zarządu. Udowodnienie prawa zarządu (użytkowania) nieruchomości wymagało potwierdzenia powyższej okoliczności dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego wynikałby dla poprzednika skarżącej określony tytuł prawny (zarząd powierniczy, zarząd i użytkowanie, użytkowanie). Istnienie takich dokumentów nie zostało potwierdzone w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności dokumenty wskazujące na istnienie zarządu (użytkowania) nie zostały przedstawione przez skarżącą. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że podnoszone w skardze zarzuty, co do niezastosowania przepisów art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.". (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) są niezasadne, gdyż przepisy te są obojętne dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości. Weszły one wszak w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Artykuł 34a tej ustawy, przewidujący, iż grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i ust. 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03). Sąd I instancji nie uznał za zasadny zarzut błędnego zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Tymczasem poprzednik skarżącej nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe nie zostało ujęte. W ocenie WSA w Warszawie, wbrew zarzutom skargi, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Organy bowiem w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowody wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy, a swoje stanowisko w sposób wyczerpujący uzasadniły. W dniu 30 grudnia 2014 r., skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyły P. S.A. w W. wnosząc o jego uchylnie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowanie według norm przepisanych. Zarzuciły one Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez: • błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P." (dalej: rozporządzenie o P.), poprzez przyjęcie, iż przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na P. nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji", • błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr .32, poz. 191 - ustawa komunalizacyjna), • w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (u.g.g.) w brzmieniu obowiązującym w dniu w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji, • polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia; • polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponad wojewódzkim, podległego organom administracji centralnej, błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego, • błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" P. przedsiębiorstwa państwowego, • błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (określana dalej jako "ustawa o komercjalizacji P."). Przepisy Ic zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować, • błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P. (dalej: ustawa o P.), polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument, stwierdzający przyznanie zarządu, jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie P., podczas gdy przepis ten stanowi generalna normę, będącą podstawą przekazania gruntów P., bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)"; 2. naruszenie przepisów postępowania, a to: • art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego; • art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie 141 § 4 P.p.s.a., polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi – iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego; • art. 151 P.p.s.a., przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a lub c ustawy procesowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Skarżąca wzniosła o zawieszenie postępowania sądowego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w związku z wniesieniem w dniu 7 maja 2014 r. skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego, w której to skardze skarżąca domaga się stwierdzenia, że wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w świetle której wykazanie przez skarżącą posiadania w dniu 27 maja 1990 r. przez jej poprzednika prawnego prawa zarządu do nieruchomości uzależnione jest od nadmiernie sformalizowanych warunków, a brak wykazania spełnienia takich warunków skutkuje komunalizacją nieruchomości, jest niezgodna z Konstytucją RP. Wniosek skarżącej został oddalony postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2015 r. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie są zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa, powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz nie naruszył w stopniu istotnym, wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Mimo bowiem nieodniesienia się w sposób szczegółowy do wszystkich zarzutów, zawartych w skardze, Sąd zajął stanowisko merytoryczne i odniósł się do kwestii mających znaczenie rozstrzygające. Umożliwiał mu to stan faktyczny sprawy, który w pełni został – w toku postępowania administracyjnego – wyjaśniony. Z tej przyczyny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. nie były usprawiedliwione. Skarżący w sposób nieprecyzyjny podniósł zarzut dotyczący art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż w jego treści brakowało części wypowiedzi, w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł skontrować tego zarzutu, ponieważ nie bardzo wiadomo było czego on w istocie dotyczy. Tym bardziej, że w skardze do WSA w Warszawie nie podniesiono kwestii dowodowych, w zakresie, który przywołano w skardze kasacyjnej. Niezależnie jednak od powyższego podnieść należy, że skoro P. S.A. w W. kwestionowały możliwość komunalizacji nieruchomości, położonej w K. w jednostce ewidencyjnej Ś., w obrębie nr [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział [...] Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla K. w K., o powierzchni [...] ha, to winny wykazać, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do P. Tymczasem skarżąca Spółka w żaden sposób nie udokumentowała, aby P. przysługiwał do w/w mienia, jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub zarząd. W takiej sytuacji, niezasadnym było kwestionowanie ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego a brak decyzji o zarządzie P. skutkuje komunalizacją mienia, jest on nietrafny. Z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji zarządzały tymi gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać ( wyroki: NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, publ. Lex nr 45054; z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, publ. Lex nr 47368; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, publ. Lex nr 194864), a jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/16 "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych" (CBOSA). W uchwale podkreślono, że tylko udokumentowanie pozostawania nieruchomości we władaniu P. zgodnie z przepisami obowiązującymi w na dzień 27 maja 1990 r. pozwala na uznanie, że nieruchomość nie podlega komunalizacji, jako pozostająca w zarządzie przedsiębiorstwa. Niesłuszne jest zatem stanowisko skarżącego, że skoro ponosił opłaty z tytułu zarządu, to nieruchomość należała w sensie prawnym do P. W tej kwestii wielokrotnie już wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu nie stwarzało podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania lub zarządu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, publ. Lex nr 47368; z dnia 5 sierpnia 1998 r., sygn. akt I SA 1988/97, publ. Lex nr 45038 ). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, że tytuł prawny do spornej nieruchomości przysługiwał P. na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P." (Dz. U. z 1948 r. Nr 42, poz. 312) i wynikał też z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." (Dz. U. Nr 26, poz. 138). Wymaga podkreślenia, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. A co do spornej nieruchomości P. nie wykazało, aby dysponowało indywidualnym aktem, w formie decyzji, umowy lub protokołu zdawczo – odbiorczego, dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej, Sąd I instancji błędnie zastosował art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i nietrafnie przyjął, że nieruchomość, stanowiąca własność, Skarbu Państwa nie należała P. przedsiębiorstwa państwowego. Odnosząc się do tego zarzutu należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), stanowił o wyłączeniu spod komunalizacji mienia należącego do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Ponadto przedsiębiorstwo państwowe powinno być umieszczone, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, w wykazie określonym przez Radę Ministrów. Realizując ten obowiązek, Rada Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji. W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało wymienione. Uprawnień do spornej nieruchomości spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.". Zgodnie bowiem z tymi przepisami - grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego. Grunty te nie podlegają jednak komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Uwłaszczenie dokonywane w trybie ustawy o komercjalizacji, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, publ. OTK-A 2005/4/35, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r. Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjął, że skoro sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) oraz należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege, zasadnie organy orzekające w sprawie potwierdziły nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez gminę K. z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa i z tego względu, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, należało ją oddalić na podstawie art.184 P.p.s.a.