I OSK 1112/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 702/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia na aplikację ogólną 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016r. sygn. akt II SA/Wa 702/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację ogólną. Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: M.K. wziął udział w konkursie na aplikację ogólną odbywającym się w roku 2014. W trakcie konkursu uzyskał wynik 163,5 punktu i został umieszczony na liście kwalifikacyjnej kandydatów na aplikację ogólną na 188 pozycji, poza limitem przyjęć ustalonym przez Ministra Sprawiedliwości. W związku z powyższym Dyrektor [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] odmówił przyjęcia M.K. na aplikację ogólną. Od powyższej decyzji M.K. wniósł odwołanie, zarzucając błędną ocenę odpowiedzi udzielonej na pytanie nr [...] w części testowej egzaminu wstępnego na aplikację ogólną, w rezultacie której nie przyznano mu 1 punktu, pomimo udzielenia poprawnej odpowiedzi. Ponadto odwołujący zarzucił naruszenie § 5 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia naboru dla kandydatów na aplikację ogólną oraz trybu powoływania i działania zespołu konkursowego i komisji konkursowej (Dz.U. z 2012r. poz. 1006), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", poprzez ustalenie wyników przeprowadzonego konkursu w oparciu o test konkursowy nieposiadający cechy "jednokrotności wyboru". W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyjęcie na aplikację ogólną. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2015r. nr [...], powołując art. 23 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. z 2012r. poz. 1230 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.k.s.s.p.", w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację ogólną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że M.K. z testu stanowiącego pierwszy etap procedury konkursowej otrzymał 127 punktów. Ponowna weryfikacja liczby uzyskanych punktów przeprowadzona w toku postępowania odwoławczego wykazała, że została ona ustalona prawidłowo. Zdaniem organu odwoławczego pytanie nr [...] w teście konkursowym zostało sformułowane prawidłowo. Pytanie to miało następujące brzmienie: "Zgodnie z Konstytucją RP, umowy międzynarodowe wypowiada: (A) Trybunał Konstytucyjny, (B) Sejm, (C) Prezydent Rzeczypospolitej, (D) Rada Ministrów". W kluczu odpowiedzi wskazano, że jedyną prawidłową odpowiedzią na to pytanie jest odpowiedź "(C) Prezydent Rzeczypospolitej". Zgodnie bowiem z art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP "Prezydent Rzeczypospolitej jako reprezentant państwa w stosunkach zewnętrznych ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe, o czym zawiadamia Sejm i Senat". Z kolei odpowiedź oznaczona jako "(D) Rada Ministrów" jest odpowiedzią błędną, bowiem przyjęcie, że jest to odpowiedź poprawna, wymaga nie tylko wyjścia poza granice zakreślone pytaniem, ale także dokonania dodatkowych założeń. Minister Sprawiedliwości przypomniał, że zgodnie z art. 146 ust. 4 pkt 10 Konstytucji RP "W zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach Rada Ministrów w szczególności zawiera umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji oraz zatwierdza i wypowiada inne umowy międzynarodowe". Minister stwierdził tym samym, że w tym wypadku dodatkowym założeniem byłoby to, iż w pytaniu tym chodzi tylko o inne umowy międzynarodowe niż umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji – w takim wypadku odpowiedź "D" mogłaby zostać uznana za poprawną. Tymczasem w pytaniu takiego dodatkowego założenia nie zawarto. Odpowiedź "D", aby mogła zostać uznana za poprawną, wymaga wyjścia poza granice zakreślone pytaniem. Przepis art. 146 ust. 4 pkt 10 Konstytucji RP, przyznając Radzie Ministrów kompetencje do wypowiadania innych umów międzynarodowych niż umowy ratyfikowane, wskazuje, że przepis ten znajduje zastosowanie "w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach". Odsyła więc do innych unormowań, w tym unormowań ustawowych, a pytanie nie dotyczyło tego, jak ta kwestia została całościowo unormowana w obowiązującym ustawodawstwie, lecz tylko w przepisach Konstytucji. Tym samym – w ocenie organu – hipoteza normy zawartej w art. 146 ust. 4 pkt 10 Konstytucji RP wymaga odnalezienia w przepisach innych aktów prawnych dalszych jej elementów, w celu odczytania normy prawnej. Zabieg taki z punktu widzenia sposobu sformułowania pytania nr [...] jest zbędny, bowiem wynika z niego jednoznacznie, że chodzi w nim tylko o unormowania konstytucyjne. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy nie uznał zasadności argumentacji zawartej w prywatnej opinii prawnej prof. dr hab. R.M. załączonej do wniosku dowodowego M.K. z dnia [...] lutego 2015r. Minister Sprawiedliwości zwrócił się również do członków komisji przeprowadzającej konkurs o zajęcie stanowiska co do merytorycznej trafności zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego prawidłowości sformułowania pytania nr [...] w teście konkursowym. W odpowiedzi na powyższe przewodniczący komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na aplikację ogólną w 2014r. stwierdził, że zgodnie z delegacją ustawową, kompetencje do formułowania pytań testowych, propozycji odpowiedzi na te pytania oraz klucza odpowiedzi przysługują jedynie zespołowi konkursowemu. Komisja konkursowa nie posiada uprawnień do ingerowania w przedmiotową materię zastrzeżoną w istocie dla zespołu konkursowego. Komisja mogłaby dokonać modyfikacji w kluczu prawidłowych rozwiązań, jedynie w drodze wyjątku, a podobne stanowisko zajął przewodniczący zespołu konkursowego w piśmie skierowanym do organu odwoławczego. Minister Sprawiedliwości wskazał ponadto, iż zarządzeniem z dnia 17 września 2014r. (Dz.Urz. poz. 155) ustalił, że warunkiem dopuszczenia do drugiego etapu konkursu na aplikację ogólną w 2014r. jest uzyskanie co najmniej 120 punktów. W związku z tym, że wynik osiągnięty przez M.K. przekraczał powyższe minimum punktowe, został dopuszczony do drugiego etapu procedury konkursowej obejmującego sporządzenie pracy pisemnej – rozwiązanie trzech kazusów z prawa prywatnego, publicznego oraz karnego. Za swoją pracę skarżący otrzymał łącznie 36,5 punktu. W złożonym odwołaniu nie zawarł zarzutów dotyczących oceny wystawionej przez komisję konkursową z pracy pisemnej, zaś organ odwoławczy po dokonaniu jej rachunkowej weryfikacji nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień. W końcowej części decyzji wskazano, że komisja konkursowa, działając na podstawie art. 18 ust. 1 u.k.s.s.p., na posiedzeniu w dniu [...] października 2014r. sporządziła listę kwalifikacyjną, na której M.K. znalazł się na 188 pozycji z wynikiem 163,5 punktu. Miejsce to zostało ustalone zgodnie z art. 18 ust. 2 u.k.s.s.p. Dyrektor [...] zarządzeniem z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] ogłosił listę kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną, nie uwzględniając M.K. na tej liście. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2015r. M.K. zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 14 ust. 1 rozporządzenia, polegające na przyjęciu, że pytanie nr [...] testu konkursowego na aplikację ogólną przeprowadzonego w 2014r. zawiera tylko jedną poprawną propozycję odpowiedzi, podczas gdy pytanie to nie spełnia wymogu jednokrotności wyboru z uwagi na poprawność zarówno odpowiedzi "(C) Prezydent Rzeczypospolitej", jak i odpowiedzi "(D) Rada Ministrów", co implikowało ustaleniem wyniku skarżącego z obu etapów postępowania konkursowego na 163,5 pkt i umieszczeniem na 188 pozycji na liście kwalifikacyjnej kandydatów na aplikację ogólną, w sytuacji, gdy rzeczywiście uzyskany wynik winien zostać ustalony na 164,5 pkt i skutkować umieszczeniem na 174 pozycji oraz przyjęciem skarżącego na aplikację ogólną; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ odwoławczy oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie wszechstronnej i rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci prywatnej opinii prawnej prof. dr hab. R.M. z dnia [...] stycznia 2015r. w przedmiocie organów uprawnionych na podstawie Konstytucji RP do wypowiadania umów międzynarodowych oraz poprawności sformułowania pytania nr [...] testu konkursowego dla kandydatów na aplikantów aplikacji ogólnej przeprowadzonego w 2014r., braku szerszego odniesienia się do przedstawionych we wskazanej opinii tez (pkt I opinii) oraz uwag szczegółowych (pkt IV opinii), niewyjaśnienie przyczyn leżących u podstaw odmowy uwzględnienia wskazanej weń argumentacji, a ponadto niezgodności z prawidłami logiki sposobu rozumowania organu odwoławczego, w wyniku którego ustalił on istotne okoliczności faktyczne, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem zasady praworządności i prawdy obiektywnej. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także z uwagi na treść przepisu art. 23 ust. 4 u.k.s.s.p. o merytoryczne rozważenie sprawy w sposób umożliwiający Dyrektorowi [...] wydanie decyzji o przyjęciu na aplikację ogólną. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. W uzasadnieniu wyroku wskazano na tryb i zasady przeprowadzania naboru na aplikację ogólną regulowane przez przepisy u.k.s.s.p. oraz rozporządzenia. Sąd wyjaśnił, że skarżący przystąpił do konkursu na aplikację ogólną, który odbył się w dniach [...] i [...] października 2014r. Z pierwszego etapu konkursu, tj. testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa uzyskał 127 pkt, z drugiego zaś, czyli pracy pisemnej sprawdzającej umiejętności stosowania argumentacji prawniczej, zasad wykładni oraz kwalifikowania stanów faktycznych – uzyskał 36,5 pkt. Zatem łącznie skarżący uzyskał 163,5 pkt i został umieszczony na 188 miejscu listy kwalifikacyjnej sporządzonej przez komisję konkursową. W związku z tym, że Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia 29 listopada 2013r. w sprawie naboru na aplikację ogólną w 2014r. wyznaczył limit 180 miejsc na tę aplikację, skarżący nie został na nią przyjęty. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości dokonał rzetelnej oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, nie stwierdzając nieprawidłowości w zakresie sfomułowania pytania nr [...] w teście konkursowym oraz trafności odpowiedzi na to pytanie określonej w kluczu rozwiązań. Prawidłowo przy tym uznał, że logika tego pytania oraz kontekst, w jakim zostało ono postawione, jednoznacznie wskazuje, że należało udzielić odpowiedzi – w sposób jasny i oczywisty – wynikającej z art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP, (odpowiedź "C"), bez czynienia założenia, że chodzi o specyficzny rodzaj umów międzynarodowych oraz bez potrzeby odwoływania się do przepisów innych aktów prawnych niż Konstytucja. Sąd zgodził się z organem, że konstrukcja pytania nr [...] miała na celu zweryfikowanie u kandydata nie tylko wiedzy, ale i logicznego myślenia i zmierzała do wskazania przez niego odpowiedzi "C" (Prezydent Rzeczypospolitej). Sąd wskazał, ze treść art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP, podobnie jak treść pytania nr [...] testu konkursowego nie różnicuje, ani nie precyzuje rodzaju umów międzynarodowych, których czynność wypowiadania ma dotyczyć. Odmienna sytuacja ma miejsce w przypadku wskazanej w art. 146 ust. 4 pkt 10 Konstytucji RP kompetencji Rady Ministrów. Do uznania bowiem, że prawidłową odpowiedzią na pytanie nr [...] testu jest również odpowiedź "D" – wskazująca, że uprawnienie do wypowiadania umów międzynarodowych posiada Rada Ministrów – konieczne byłoby zawarcie w tym pytaniu dodatkowych warunków, w których przedmiotowa kompetencja tego organu jest realizowana, co nie miało miejsca w omawianym przypadku. Nadto przyjęcie, że trafna jest odpowiedź "D" wymagałoby poczynienia dodatkowych założeń, który to wymóg nie wynikał w żaden sposób z treści pytania. Inaczej jest natomiast w przypadku odpowiedzi "C", bowiem określenie kompetencji Prezydenta RP do wypowiadania umów międzynarodowych wynika z treści art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP wprost, bez uwzględnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków. Tym samym Sąd uznał, że uzasadnione jest stanowisko organu wskazujące, iż – przy uwzględnieniu specyfiki testu jednokrotnego wyboru – oczywistą i adekwatną do treści pytania testowego nr [...] była odpowiedź "C". Odpowiedź ta bowiem wynikała wprost z przepisu prawa, na którym pytanie to bazowało. W ocenie Sądu I instancji z tego względu nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia poprzez niedochowanie wymogu jednokrotności wyboru, w sytuacji gdy pytanie nr [...] zawierało tylko jedną poprawną odpowiedź – "C Prezydent Rzeczypospolitej". W wyroku zaznaczono dalej, że nieuzasadnione są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku skarżącego Minister Sprawiedliwości nie naruszył przepisu art. 7 K.p.a. statuującego zasadę prawdy obiektywnej. Organ podjął bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela. Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy nie budził zasadniczych wątpliwości. Nie można też skutecznie czynić organowi zarzutu, że nie dopełnił obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ rozpatrzył bowiem materiał dowodowy w sposób pełny, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. Stanowisko w sprawie przedstawił następnie w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 związku z art. 11 K.p.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie prywatnej opinii prawnej prof. dr hab. R.M. Sąd wskazał, że w istocie organ odwoławczy nie rozpatrzył formalnie wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z ww. dokumentu, złożonego w trybie art. 78 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia w tym zakresie. Uchybienie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie – w myśl art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. – obligowałoby do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednoczenie Sąd I instancji zauważył, że tego rodzaju prywatna opinia nie mogła być traktowana przez organ odwoławczy jako opinia biegłego z art. 84 K.p.a., lecz jedynie jako dodatkowe uzasadnienie stanowiska skarżącego zawartego w odwołaniu, do którego organ ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu Minister Sprawiedliwości – jako organ odwoławczy – należycie rozpoznał sprawę. Zwrócił się przy tym do członków komisji konkursowej, w tym do jej przewodniczącego o zajęcie stanowiska co do merytorycznej trafności zarzutu podniesionego w odwołaniu. Sąd stwierdził również, że nie znalazł podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii prof. R.M. znajdującej się w aktach administracyjnych, z wyciągu z "Egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów komorniczych z dnia [...] września 2011r." oraz z oświadczenia rządowego z dnia [...] lutego 2001r. W ocenie Sądu przesłanki wymienione w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", nie zostały spełnione w rozpatrywanej sprawie. Dodatkowo Sąd zauważył, że ww. oświadczenie rządowe (opublikowane w Monitorze Polskim z 2001r. Nr 6, poz. 100) nie stanowi dokumentu, o którym mowa w ww. przepisie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.K. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł następujące zarzuty naruszenia prawa: a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.; - § 14 ust. 1 rozporządzenia, polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu i przyjęcie, że ustanowiona w nim reguła testu jednokrotnego wyboru pozwala na dokonywanie oceny poprawności udzielonej przez kandydata na aplikację ogólną odpowiedzi przez pryzmat przyjętych a priori przez zespół konkursowy założeń i oczekiwań, co do poprawnej propozycji odpowiedzi oraz w odniesieniu do przepisu prawa, na którym dane pytanie bazuje, podczas gdy wykładnia treści § 14 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia wyklucza konstruowanie w teście konkursowym na aplikację ogólną nieprecyzyjnych pytań i ich ocenę w sposób dokonany przez organ II instancji, a zaaprobowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; - § 14 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.k.s.s.p. w odniesieniu do pytania nr [...] w teście konkursowym na aplikację ogólna w 2014r., polegające na uznaniu, że logika tego pytania wymagała udzielenia odpowiedzi "C" (Prezydent Rzeczypospolitej), podczas gdy prawidłowo zastosowane zasady logicznego rozumowania, w oparciu o treść rzeczonego pytania, nie pozwalały na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi, a najbardziej właściwą w kontekście całości regulacji Konstytucji RP pozostawała odpowiedź "D" (Rada Ministrów); b) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: "P.u.s.a.", w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechania wnikliwej i wszechstronnej kontroli legalności działalności organu II instancji w zakresie postępowania dowodowego i w konsekwencji, pomimo zaistnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] z dnia [...] listopada 2014r, wydania wyroku oddalającego skargę; - art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 i art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] marca 2015r. dokonał rzetelnej oceny i wyjaśnienia stawianych przez skarżącego zarzutów co do poprawności decyzji Dyrektora [...] z dnia [...] listopada 2014r., podczas gdy to uzasadnienie nie odnosi się do całości argumentacji skarżącego zawartej w uzasadnieniu odwołania (istotnych wątpliwości co do konstrukcji pytania nr [...] testu konkursowego na aplikację ogólną w 2014r.) oraz jedynie lakonicznie wskazuje przyczyny dla których organ II instancji nie dał wiary jedynemu dowodowi podnoszącemu się do mertium zarzutów odwołującego się (opinii prawnej specjalisty z zakresu prawa konstytucyjnego prof. dr hab. R.M.), co pozostaje w sprzeczności z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej z art. 8 K.p.a.; - art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 81 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez aprobatę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania organu II instancji polegającego na uniemożliwieniu stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej materiałów w postaci pism Przewodniczącego Zespołu konkursowego z dnia [...] stycznia 2015r. oraz Przewodniczącego Komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na aplikację ogólną w 2014r. z dnia [...] lutego 2015r., a także uchwały Komisji konkursowej zawartej w protokole prac Komisji odnoszącej się do sformułowania pytania nr [...] testu konkursowego; - art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego uzupełniających dowodów z dokumentów, tj. opinii prawnej prof. dr hab. R.M. oraz wyciągu z testu konkursowego dla kandydatów na aplikantów komorniczych w 2011r., w sytuacji kiedy dowody te pozwalały na wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości, czy organy obu instancji ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami procedury administracyjnej tj. stosownie do art. 6 , art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. Skarżący wskazał nadto, że w oparciu o treść art. 191 P.p.s.a. wnosi o rozpoznanie postanowienia Sądu I instancji oddalającego wniosek skarżącego o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z ww. dokumentów. Z powyższych względów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2015r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] z dnia [...] listopada 2014r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Na wstępie wypada wskazać, iż wadliwa jest konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów postępowania oparta na zarzucie naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Przepisy te stanowią bowiem, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Tym samym sąd administracyjny może naruszyć powyższe przepisy wyłącznie wówczas, gdyby ocenił działalność administracji przyjmując inne, niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza badanej skargi kasacyjnie nie dostarcza zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Natomiast to czy dokonana przez ten Sąd ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 912/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podobnie nietrafiony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym istotne dowody uzupełniające, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2395/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie żadna z ww. sytuacji nie miała miejsca, a zgłaszane przez skarżącego wnioski dowodowe – o czym będzie jeszcze mowa – nie spełniały warunków art. 106 § 3 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów kasacyjnych tyczących naruszenia przepisów postępowania wypada wskazać na niezasadność zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. postawionego w łączności z przepisami wynikowymi P.p.s.a. Okoliczności faktyczne sprawy – wbrew stawianym zarzutom – zostały przywołane w zakwestionowanych decyzjach w sposób niebudzący wątpliwości. Zresztą specyfika niniejszego postępowania, którego istotą jest wskazanie poprawności jednego z pytań postawionych w części testowej egzaminu wstępnego na aplikację ogólną, znacząco ogranicza zakres ustaleń istotnych dla wskazania zarówno samej prawidłowości zadanego pytania z punktu widzenia treści § 14 ust. 1 rozporządzenia, jak i trafności odpowiedzi na to pytanie wynikającej z klucza odpowiedzi. Mając nadto na uwadze, iż w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy stanowiła także opinia prawna złożona do akt sprawy przez skarżącego, to nie sposób bronić tezy o wydaniu kwestionowanych decyzji w oparciu o nie w pełni zgromadzony materiał dowodowy. Natomiast za trafnie podniesiony uznać wypada zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe zaakceptowanie przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego dokonanej w postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie wypada podkreślić, iż elementem powyższej oceny jest także – wynikająca z klucza odpowiedzi – prawidłowość odpowiedzi na pytanie nr [...] części testowej egzaminu wstępnego na aplikację ogólną, a zatem weryfikacja poprawności tej odpowiedzi na gruncie postanowień Konstytucji RP. Z zaprezentowaną w tym zakresie oceną Sądu I instancji i organów administracji skarżący kasacyjnie zasadnie się nie zgadza. Skoro przedmiotowe pytanie brzmiało "Zgodnie z Konstytucją RP, umowy międzynarodowe wypowiada: (A) Trybunał Konstytucyjny, (B) Sejm, (C) Prezydent Rzeczypospolitej, (D) Rada Ministrów", to trafnie odpowiedzi poszukiwano zarówno w art. 133 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącym, iż Prezydent Rzeczypospolitej jako reprezentant państwa w stosunkach zewnętrznych ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe, o czym zawiadamia Sejm i Senat; jak i w art. 146 ust. 4 pkt 10 Konstytucji RP stanowiącym, iż w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach Rada Ministrów w szczególności: zawiera umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji oraz zatwierdza i wypowiada inne umowy międzynarodowe. Analiza powyższych regulacji prowadzi do oczywistego wniosku, iż przepisy Konstytucji RP predestynują do wypowiadania umów międzynarodowych dwa organy: Prezydenta Rzeczypospolitej oraz Radę Ministrów, a pogląd ten nie jest dyskusyjny w nauce prawa konstytucyjnego (vide: R.Balicki [w:] M.Haczkowska(red.), R.Balicki, M.Bartoszewicz, K.Complak, A.Ławniczak, M.Masternak–Kubiak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LexisNexis, 2014, uwagi do art. 133 i art. 146; L.Garlicki, Konstytucja a "sprawy zewnętrzne", Przegląd Sejmowy 2007r., nr 4; R.Stemplowski, O konstytucyjnym pojęciu prowadzenia polityki, Przegląd Sejmowy 2007, nr 4 ). Tożsame stanowisko zajął skarżący przedkładając do akt sprawy opinię prawną konstytucjonalisty prof. dr hab. R.M. Rzecz jasna Prezydent Rzeczypospolitej i Rada Ministrów nie mają tożsamych kompetencji w zakresie wypowiadania umów międzynarodowych, a przywołane powyżej przepisy Konstytucji RP wyraźnie wskazują, iż kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej w zakresie wypowiadania umów odnoszą się do umów ratyfikowanych, zaś Rady Ministrów do umów pozostałych (nie ratyfikowanych), to powyższe rozróżnienie w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma jednak większego znaczenia, skoro treść pytania nr [...] egzaminu wstępnego na aplikację ogólną, nie zawiera jakiegokolwiek dookreślenia wskazującego na rodzaj umowy międzynarodowej (ratyfikowana lub nie ratyfikowana), do wypowiedzenia której – zgodnie z Konstytucją RP – miałby kompetencje jeden z organów wskazanych w wariantowej odpowiedzi tegoż pytania. Tym samym wypada zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż na pytanie: "Zgodnie z Konstytucją RP, umowy międzynarodowe wypowiada:" trafna jest zarówno odpowiedź (C) Prezydent Rzeczypospolitej, jaki i (D) Rada Ministrów. Nie można natomiast zgodzić się z argumentem Sądu I instancji, iż "logika tego pytania oraz kontekst, w jakim zostało ono postawione" wskazują na konieczność uznania za prawidłową wyłącznie odpowiedź wynikającą z art. 133 ust. 1 Konstytucji RP. Wypada bowiem w tym zakresie stwierdzić, iż logika tego pytania zawarta jest wyłącznie w jego treści, a ta wyraźnie wskazuje, iż pytając o możliwość wypowiedzenia umów międzynarodowych na gruncie przepisów Konstytucji RP nie wskazano precyzyjniej, o który rodzaj umów międzynarodowych chodzi. W tym zakresie nie jest także uprawniony argument, iż poprawność odpowiedzi (D) Rada Ministrów, wymaga wyjścia poza granice zakreślone pytaniem i odwołania się nie tylko do regulacji konstytucyjnych ale także ustawowych. Po pierwsze bowiem nie ulega wątpliwości – o czym była już mowa powyżej – iż uprawnienia Rady Ministrów do wypowiadania umów międzynarodowych wynika wprost z przepisu Konstytucji RP i dla uznania istnienia takiego uprawnienia zbędne jest odwoływanie się dodatkowo do normy ustawowej, a po wtóre zarówno uprawnienie Prezydenta Rzeczypospolitej, jak i Rady Ministrów do wypowiadania umów międzynarodowych znajduje rozwinięcie i uszczegółowienie w przepisach ustawy z dnia 14 kwietnia 2000r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. Nr 39, poz. 443 ze zm.) określającej zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania, zatwierdzania, ogłaszania, wykonywania, wypowiadania i zmian zakresu obowiązywania umów międzynarodowych. Ponadto wypada dostrzec, iż Sąd I instancji odwołując się do kontekstu, w jakim zostało postawione przedmiotowe pytanie egzaminacyjne – jako wyznacznika jedynej poprawnej odpowiedzi: (C) Prezydent Rzeczypospolitej – w rzeczywistości nie wskazał o jaki kontekst chodzi i z czego miałby on wynikać. Gdyby rzeczywiście kontekst zadanego pytania miał determinować odpowiedź, to winien wynikać z treści samego pytania. Natomiast jego syntetyczna treść nie daje nawet przestrzeni semantycznej do wyprowadzenia wniosku o istnieniu jakiegokolwiek dodatkowego kontekstu mogącego oddziaływać na poprawność odpowiedzi. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji zaniechania odniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do całości argumentacji skarżącego i oddalenie skargi (art. 151 P.p.s.a.), to wypada wskazać, iż nawet ewentualne naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a., polegające na lakoniczności uzasadnienia nie stanowi podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., a zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. nie może być skuteczny, gdy z treści uzasadnienia decyzji wynika, że dotyczy ono materii podnoszonych przez stronę (vide: wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006r. sygn. akt I OSK 1087/05; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016r. sygn. akt II OSK 1462/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając natomiast na uwadze, iż zarzuty kasacyjne naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów władzy (art. 8 K.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) postawione zostały wyłącznie w związku z lakonicznością uzasadnienia zaskarżonej decyzji, to należy stwierdzić, iż nawet ewentualne naruszenia z powyższego powodu ww. przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) rozumianego jako prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w niej stosunku administracyjnoprawnego (vide: T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016r., uwaga 21 do art. 145; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 566/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1c i art. 151 P.p.s.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej materiałów w postaci pism przewodniczących zespołu i komisji konkursowej. Mając na uwadze, iż specyficzne cechy niniejszej sprawy pozwalają uznać wyłącznie treść pytania egzaminacyjnego nr [...] na aplikację ogólną za materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a jednocześnie uwzględniając, iż z pism przewodniczących zespołu i komisji konkursowej nie wynikały istotne dla sprawy okoliczności, gdyż oba gremia wyłącznie wskazały, iż nie znalazły podstaw do ingerencji zarówno treść pytania, jak i w klucz odpowiedzi, to zaniechanie umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do tych dowodów nie stanowi naruszenie przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1c P.p.s.a. uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. Tym samym powyższy zarzut w kontekście wymagań stawianych przez art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie mógł być uznany za zasadny. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. należy wskazać, iż sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), które stanowią w szczególności akta administracyjne (vide: wyrok NSA z dnia 9 września 2005r. sygn. akt FSK 1925/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem opinia prawna prof. dr hab. R.M. została złożona do akt postępowania administracyjnego i była przedmiotem oceny organu odwoławczego, to stanowiła materiał sprawy, na podstawie którego Sąd I instancji winien rozstrzygnąć o legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym wniosek dowodowy złożony w tym zakresie przed Sądem I instancji nie wskazywał na dowód uzupełaniający w rozumieniu art 106 § 3 P.p.s.a. Ponadto trzeba dostrzec, iż przepis ów pozwala sądowi administracyjnemu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak już o tym była mowa, specyfika niniejszej sprawy pozwala przyjąć, iż to wyłącznie treść przedmiotowego pytania egzaminacyjnego stanowi wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wyciągu z testu konkursowego dla kandydatów na aplikantów komorniczych przeprowadzonego w 2011r. nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Te bowiem nie istniały wobec zebrania w postępowaniu administracyjnym całości materiału dowodowego. Przechodząc z kolei do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż uregulowany w § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009r. test konkursowy winien składać się z pytań zawierających cztery możliwe propozycje odpowiedzi, spośród których tylko jedna jest prawidłowa. Uznanie – w następstwie uwzględnienia zarzutu kasacyjnego – za wadliwą ocenę okoliczności sprawy przyjmującą, iż pytanie egzaminacyjne nr [...] zawiera tylko jedną prawidłową odpowiedź, w sytuacji gdy dwie spośród czterech wskazanych w tym pytaniu odpowiedzi są prawidłowe, implikuje zasadność zarzutu naruszenia reguły testu jednokrotnego wyboru przewidzianej w § 14 rozporządzenia. Tym samym zasadny jest zarzut kasacyjny wskazujący na niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy ww.przepisu. Trafne jest także stanowisko skarżącego kasacyjnie – oparte na opinii prawnej prof. dr hab. R.M.– wskazujące, iż spośród dwóch prawidłowych odpowiedzi podanych w tym pytaniu "bardziej właściwą" jest odpowiedź (D) Rada Ministrów. Przy czym stanowisko to wypływa nie tyle z ogólnej kompetencji Rady Ministrów w zakresie prowadzenia polityki zagranicznej, ale przede wszystkim z uwagi na nie wskazanie w treści pytania, iż chodzi w nim o ratyfikowane umowy międzynarodowe, które będąc domeną kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej stanowią najczęstsze źródło prawa, a ratyfikacja najpowszechniejszy sposób introdukcji norm prawa międzynarodowego do porządku krajowego. Zatem brak użycia desygnatu "ratyfikowane" może stanowić sugestię, iż w pytaniu tym chodzi o inne niż ratyfikowane umowy międzynarodowe, do wypowiadania których wyłączną kompetencje posiada Rada Ministrów na podstawie art. 146 ust. 4 pkt 10 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1b i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną także zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie prowadząc postępowanie konieczne będzie uwzględnienie zapatrywania prawnego wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.