I OSK 1110/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 403/17 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 403/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] oraz decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] organ I instancji, ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres od 1 lipca 2016 r. do 31 października 2016 r. (na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.) w wysokości 2.000 zł i zobowiązał ją do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego do dnia [...] marca 2017r. wraz z odsetkami ustalonymi na dzień spłaty zadłużenia. Z uzasadnienia decyzji Burmistrza wynikało, że w listopadzie 2016 r. do MGOPS w [...] skarżąca dostarczyła zaświadczenie o dochodzie uzyskanym przez męża D.S. za czerwiec 2016 r. Organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. uchylił prawo do świadczenia wychowawczego dotyczącego pierwszego dziecka córki N.S.. Następnie organ I instancji wszczął postępowanie, w wyniku którego decyzją z [...] lutego 2017 r. uznał, iż wypłacona we wskazanym powyżej okresie kwota 2.000 zł świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest świadczeniem nienależnie pobranym. Kolegium, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], utrzymując w mocy decyzję organu I instancji przytoczyło brzmienie art. 2 pkt 2, art. 5 ust. 3 i art. 7 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.), dalej jako "u.p.p.w.d.". Organ odwoławczy uznał, iż Burmistrz dokonał prawidłowych ustaleń. Niewątpliwie w świetle informacji, iż D.S. podjął zatrudnienie od [...] maja 2016 r. wskutek czego w czerwcu 2016 r. uzyskał dochód w wysokości 1.355,69 zł. Zmianie uległ łączny dochód rodziny. Jak ustalono wyniósł on 2.814,87 zł, co w trzyosobowej rodzinie dało 938,29 zł na osobę. Na tej podstawie stwierdzono, że pobrane świadczenie wychowawcze od 1 lipca 2016 r. było świadczeniem nienależnie pobranym. Organ przypomniał, iż skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego została pouczona o przesłankach przyznania świadczenia, co zostało potwierdzone w dniu [...] kwietnia 2016 r. jej podpisem złożonym pod treścią pouczenia zawartego na formularzu wniosku. W pouczeniu określono obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń. Taki sam obowiązek wprowadzono w pouczeniu decyzji z dnia [...] maja 2016 r. przyznającej świadczenie wychowawcze. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", wnosząc o umorzenie powstałego zobowiązania. Rozpoznając powyższą skargę, WSA wskazanym na wstępie wyrokiem uznał, że jest ona zasadna. Jak wskazał Sąd I instancji, przedmiotem sporu, który wyłonił się na gruncie rozpoznawanej sprawy, stała się wykładnia przepisu art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. i jego zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W ocenie WSA, organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisu art. 7 ust. 3 p.p.w.d. poprzez błędne ustalenie "dochodu uzyskanego" w rodzinie skarżącej. Przepis art. 7 ust. 3 ustawy stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. A zatem należy uznać, iż "dochód uzyskany" to dochód uzyskiwany w okresie na jaki ustalone lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Sąd zauważa, iż jako dochód uzyskany potraktowano wynagrodzenie męża skarżącej w okresie od czerwca do października 2016 r., a zatem dochód, który nie był uzyskiwany w ciągu całego okresu zasiłkowego tj. od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. W ocenie Sądu organy orzekające nie uwzględniły zatem pełnego brzmienia art. 7 ust. 3 ustawy, dokonując oceny stanu faktycznego sprawy. Brzmienie tego przepisu nie zezwala na stwierdzenie, że ma to być dochód uzyskiwany tylko w części okresu zasiłkowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Kolegium, zaskarżając go w całości. W skardze zarzucono, iż decyzja została wydana z naruszeniem : 1. prawa materialnego tj. art. 7 ust.3 u.p.p.w.d. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dochód musiał być uzyskiwany przez cały okres zasiłkowy, tj. od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., a nie może być uzyskiwany tylko w części okresu zasiłkowego oraz art. 18 ust. 6 u.p.p.w.d poprzez niezastosowanie tego przepisu; 2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez uchylenie decyzji SKO znak: [...] z [...] marca 2017 r. oraz decyzji Burmistrza, wskutek błędnego przyjęcia, że decyzje te naruszają art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga A.S. jako nieuzasadniona, winna być oddalona. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A.S. na decyzję SKO z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W ocenie NSA, skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną. Kwestią problematyczną wyłaniająca się na gruncie kwestionowanego przez stronę skarżącą rozumienia przepisu art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. jest to, czy do uwzględnienia wskazanego dochodu konieczną przesłanką jest jego uzyskiwanie przez cały okres zasiłkowy, który w realiach przedmiotowej sprawy zawierał się w przedziale od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Z akt sprawy wynika, że D.S. w części okresu zasiłkowego, tj. od czerwca do października 2016 r. uzyskiwał dochód w wysokości 1 355,69 zł, co sprawiło, że miesięczny dochód na członka rodziny wyniósł 938,29 zł i przekroczył kryterium dochodowe. W ocenie NSA, brzmienie art. 7 ust. 3 ustawy nie zezwala na stwierdzenie, że "dochód uzyskiwany" ma to być dochód uzyskiwany przez cały okres zasiłkowy. Gdyby bowiem tak było, ustawodawca w omawianym przepisie zamiast zwrotu "dochód ten jest uzyskiwany w okresie" zawarłby stwierdzenie "dochód ten jest uzyskiwany przez okres", co miałoby wskazywać na jego intencje, że ustalając bądź weryfikując dochód należy uwzględniać tylko dochód uzyskany w całym okresie zasiłkowym, a nie w jego części. W świetle ww. przepisu prawa materialnego trudno znaleźć uzasadnienie dla odstąpienia od dyrektyw wykładni językowej – przede wszystkim polegającego na nierespektowaniu pełnej jego treści. W konsekwencji Sąd zwraca także uwagę na brak podstaw do ustalania znaczenia przepisów prawnych w sposób prowadzący do uznania niektórych ich fragmentów za zbędne. Zabieg taki stałby w jaskrawej sprzeczności z jedną z podstawowych zasad ustalania treści obowiązujących norm prawnych. Przepisu art. 7 ust. 3 ww. ustawy nie można zakwalifikować jako charakteryzującego się regulacji nie prowadzi do wyników budzących wątpliwości. Zdaniem składu orzekającego NSA, nie można przy rekonstrukcji tej normy prawnej stosować zaproponowanego przez Sąd I instancji automatyzmu, z którego wynika, że kryterium dochodowe ujęte w skali miesiąca musi być spełnione w trakcie całego okresu świadczeniowego, tak by dochód rodziny uzyskiwany w każdym miesiącu tego okresu mieścił się w granicach określonych ustawowo. W konsekwencji dopiero przekroczenie kryterium dochodowego w każdym miesiącu okresu świadczeniowego pozwalałoby na korektę decyzji o przyznaniu takiego świadczenia, a także na zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Nie do zaakceptowania jest również sytuacja odwrotna, w której incydentalny, jednomiesięczny wzrost dochodu, nie powodujący znacznej poprawy sytuacji osoby pobierającej świadczenie będzie skutkować tym, że przyznane w danym okresie świadczenie zostanie uznane w całości za nienależne. Treść art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. jest jasna i dość precyzyjna. Otóż w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Niewątpliwie chodzi tu o każdy dochód uzyskiwany w okresie na jaki ustalone lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego i który rozliczany jest miesięcznie. Uzyskiwanie dodatkowego dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, ale świadczenie nie przysługuje dopiero od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty (art. 18 ust. 6 u.p.p.w.d.). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organy prawidłowo ustaliły, że nastąpiło uzyskanie dodatkowego dochodu, co spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymywania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Zatem zasadnie organ I instancji wszczął stosowne postępowania i w konsekwencji decyzją z [...] grudnia 2016r. nr [...] uchylił swoją decyzję z [...] maja 2016 r. przyznającą świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko od dnia 1 listopada 2016 r. oraz decyzją z [...] lutego 2017r. ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres od 1 lipca 2016r. do 31 października 2016 r. nakazując jego zwrot. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął wadliwe rozumienie dochodu uzyskanego w okresie zasiłkowym. Zgodzić się należy bowiem z SKO w [...], że dochód uzyskany przez D.S. z tytułu podjętego zatrudnienia (wynagrodzenie pobierane w okresie od czerwca do października 2016 r.) należało doliczyć do łącznego dochodu rodziny w tych miesiącach. Błędne rozumienie tego pojęcia miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem – jak wskazano – tylko ustalenie, że dochód ten przekraczał w okresie pobierania świadczenia rodzinnego (niekoniecznie przez cały jego czas) w ujęciu miesięcznym kryterium dochodowe, stanowi o utracie prawa do tego świadczenia, co z kolei uzasadnia wydanie decyzji ustalającej nienależnie pobrane świadczenia i orzekającej o ich zwrocie. Tym samym oba zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za w pełni uzasadnione. Nadto, zwrócić należy uwagę, że Sąd I instancji uchylił również decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] dotyczącej uchylenia decyzji przyznającej świadczenia wychowawcze (na podstawie art.27 u.p.p.w.d.), a nie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych (na podstawie art.25 u.p.p.w.d.) - co było przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego i jego kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie WSA orzekał więc co do decyzji obejmującej odmienny zakres przedmiotowy i prawny sprawy. Mając powyższe na uwadze, a także treść art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, jako nieuzasadnioną.