I OSK 1108/17

Dnia 28 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 491/16 w sprawie ze skargi B.J. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] listopada 2015 roku Nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oddala skargę kasacyjną [pic]

I OSK 1108/17 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. J. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu [...] listopada 2015 r. Rada Miejska R. podjęła uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta R. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515), dalej u.s.g., w zw. z art. 4 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), dalej ustawa o ochronie praw lokatorów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. J. zarzuciła, że przepisy zaskarżonej uchwały nie pozwalają jej uzyskać dostatecznej ilości punktów, aby otrzymać mieszkanie z zasobów miejskich, co jest niezgodne z art. 75 Konstytucji RP. Jej zdaniem wystarczająco długo mieszka w mieszkaniu chronionym, które nie rozwiązuje problemu bezdomności. Ponadto radni powinni byli wziąć pod uwagę jej skargi na wcześniejsze uchwały. Odpowiadając na skargę organ samorządu terytorialnego wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że uchwała w żaden sposób nie narusza uprawnień skarżącej, która na równi z innymi osobami została poddana kryterium punktowym. Z uwagi na zbyt małą ilość punktów nie została ujęta na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu w 2016 r. Organ wyjaśnił, że uwagi skarżącej i jej wcześniejsze skargi były brane pod uwagę, czego wyrazem jest zwiększona punktacja dla osób realizujących program wychodzenia z bezdomności oraz usunięcie z punktacji kryterium ciągłości zamieszkiwania. Na rozprawie ustanowiony dla skarżącej radca prawny sprecyzował zarzuty skargi, dopatrując się sprzeczności między § 7 uchwały a punktem 6 załącznika do niej przez to, że bezdomny nie może udokumentować zamieszkiwania z zamiarem stałego pobytu na terenie R. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga na uchwałę organu gminy musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Warunek ten skarżąca spełniła w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. Wobec aktualnego brzmienia art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., dopuszczalność skargi zależy także od ustalenia, czy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę został naruszony zaskarżoną uchwałą. Sąd Wojewódzki stwierdził, że ponieważ skarżąca ubiega się o nawiązanie stosunku najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu R., to należy przyjąć posiadanie przez nią interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Jednakże skarga nie może być uwzględniona, bowiem w zakresie objętym interesem prawnym skarżącej, omawiana uchwała nie narusza przepisów prawa. W skardze skarżąca w zasadzie przytoczyła jedynie okoliczności faktyczne dotyczące jej sytuacji życiowej, co samoistnie nie może stanowić wzorca kontroli legalności uchwały. Także zarzut naruszenia art. 75 Konstytucji skarżąca formułuje w kontekście własnego interesu, a nie wadliwości prawnej uchwały. Wskazany przepis konstytucyjny zawiera ogólne dyrektywy kierowane do władz publicznych, które nie są źródłem indywidualnych praw podmiotowych. Na gruncie przedmiotowej problematyki dyrektywy te uwzględniane są przez ustawodawcę m.in. w ustawie o ochronie praw lokatorów, która określa zasady zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należy do nich kwestia wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, której uregulowanie ustawa powierzyła radom gmin. Przepis art. 21 ust. 3 ww. ustawy podaje, jakie elementy muszą być w tej regulacji uwzględnione. Zasady te zostały określone w zaskarżonej uchwale. O ile skarga podważa te zasady z punktu widzenia ochrony osób bezdomnych, to przyjęta w załączniku do uchwały punktacja szczególnie uwzględnia tę grupę wnioskodawców, a zwłaszcza wysoko punktuje osoby objęte dłużej programem wychodzenia z bezdomności. Nie można więc stwierdzić, że uchwała odbiega od konstytucyjnego postulatu przeciwdziałania bezdomności, który jest też realizowany przez organy samorządowe w trybie pomocy społecznej. Punkt 6 załącznika do uchwały odwołuje się właśnie do definicji bezdomności z ustawy o pomocy społecznej. Z tego punktu widzenia uchwała jest nawet dla skarżącej korzystna, gdyż w stosunku do ustawy o pomocy społecznej rozszerza pojęcie osoby bezdomnej także na osoby przebywające w mieszkaniach chronionych, a skarżąca podaje, że mieszka w takim mieszkaniu. W ocenie Sądu I instancji w zaskarżonej uchwale nie można zarzucić sprzeczności § 7 z pkt 6 załącznika. Punkt 6 załącznika stanowi właśnie dopełnienie § 7 uchwały przez wskazanie sposobu udokumentowania przez bezdomnego zamiaru stałego pobytu. Bez tego punktu o mieszkanie mógłby się starać każdy bezdomny, nawet okazjonalnie przebywający w R., deklarujący zamiar stałego pobytu. Wskazanie minimalnego okresu pobytu bezdomnego należy uznać za właściwe. Nie jest to przy tym problem objęty interesem skarżącej, skoro jej prawo do złożenia wniosku o najem lokalu nie było kwestionowane. Natomiast okoliczność, że skarżąca nie została ujęta na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umów najmu z uwagi na ilość punktów, może być oceniona tylko w sferze jej interesu faktycznego, a nie prawnego, w związku z czym pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2016 r. skargę kasacyjną złożyła B. J. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 21 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów w związku z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2016 r. poz. 930), dalej u.p.s., oraz art. 101 u.s.g. w związku § 7, § 29 ust. 5, § 31 ust. 5 zaskarżonej uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] listopada 2015 r. w związku z pkt 6 załącznika do ww. uchwały. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów skarżącej dotyczących sprzeczności § 7 uchwały z pkt 6 załącznika do tej uchwały oraz sprzeczności tego przepisu z art. 6 pkt 8 u.p.s. Tymczasem zgodnie z § 7 uchwały lokale objęte jej zakresem oddawane są w najem członkom wspólnoty samorządowej, którzy udokumentują zamieszkiwanie na terenie R. z zamiarem stałego pobytu i spełnią pozostałe warunki niniejszej uchwały. Warunkiem zatem ubiegania się o oddanie lokalu w najem jest wykazanie zamieszkiwania na terenie R. z zamiarem stałego pobytu. Wbrew stanowisku Sądu I instancji brak zamieszkiwania z zamiarem stałego pobytu na trenie R. nie pozbawia wnioskodawcy prawa do złożenia wniosku. Wniosek może złożyć każdy. Niespełnienie kryterium, o którym mowa w § 7, skutkuje nie odmową przyjęcia wniosku, lecz odmową zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Jest to zatem problem objęty interesem skarżącej, gdyż naruszenie prawa nie polegało na odmowie przyjęcia wniosku, lecz odmowie uwzględnienia wniosku o najem lokalu mieszkalnego. Z tego powodu skarżąca stoi na stanowisku, że uchwała narusza nie tylko jej interes prawny, ale również uprawnienia. Osoba, która udokumentuje zamieszkiwanie na terenie R. z zamiarem stałego pobytu nie ma potrzeby ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego, gdyż ma już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przepis ten pozostaje w oczywistej sprzeczności z pkt 6 załącznika, który jako kryterium punktacyjne przewiduje bezdomność w rozumieniu u.p.s. Osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. to taka osoba, która nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym i nie jest zameldowana na pobyt stały lub osoba wprawdzie zameldowana na pobyt stały, lecz nie zamieszkująca w lokalu mieszkalnym. Już z tych definicji wynika sprzeczność obu przepisów prawa materialnego, gdyż osoba zamieszkująca na terenie R. z zamiarem stałego pobytu, to taka, która jest zameldowana na pobyt stały w R. Nie może być zatem osobą bezdomną i z tego powodu nie może otrzymać punktów przewidzianych w pkt 6 załącznika do uchwały. Pełnomocnik skarżącej złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Cała argumentacja skargi kasacyjnej oparta jest na założeniu sprzeczności definicji osoby bezdomnej z art. 6 pkt 8 u.p.s., do której odwołuje się pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały z § 7 tej uchwały. Zgodnie z ww. § 7 uchwały lokale, o których mowa w § 3 pkt 1 – 4, oddawane są w najem członkom wspólnoty samorządowej, którzy udokumentują zamieszkiwanie na terenie R. z zamiarem stałego pobytu i spełnią pozostałe warunki niniejszej uchwały. Z kolei pkt 6 załącznika do uchwały, jako kryterium przyznania określonej ilości punktów warunkującej oddanie mieszkania z zasobu gminy w najem, wymienia bezdomność w rozumieniu u.p.s. Przepis art. 6 pkt 8 u.p.s. definiuje osobę bezdomną jako osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania; Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega sprzeczności powyższych unormowań. Wydaje się, że skarżąca myli okoliczność zameldowania na pobyt stały z przesłanką zamieszkiwania na terenie R. z zamiarem stałego pobytu. Stąd jej przekonanie, wyrażone wprost w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że osoba zamieszkująca na terenie R. z zamiarem stałego pobytu, to osoba, która jest zameldowana na pobyt stały w R. i jako taka nie może być jednocześnie osobą bezdomną i nie może też otrzymać punktów przewidzianych w pkt 6 załącznika do uchwały. Tymczasem u.p.s. nie definiuje "miejsca zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt I OW 75/06). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Samo zaś zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa, gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe. W niniejszej sprawie skarżąca niewątpliwie przebywa z zamiarem stałego pobytu w R. i tam też koncentrują się jej sprawy życiowe. W R. objęta jest programem wychodzenia z bezdomności, co gwarantuje jej określoną ilość punktów (pkt 6 załącznika do uchwały). Spełnia jednocześnie warunek określony w § 7 uchwały – zamieszkuje na terenie R. z zamiarem stałego pobytu w przytoczonym powyżej znaczeniu. Inaczej mówiąc – skarżąca jest osobą bezdomną, w tym objętą programem wychodzenia z bezdomności i jednocześnie zamieszkuje w R. z zamiarem stałego pobytu. Daje jej to możliwość ubiegania się o najem mieszkania z gminnego zasobu mieszkaniowego. Inną natomiast kwestią jest okoliczność, czy uzyskana przez skarżącą ilość punktów będzie wystarczająca do znalezienia się w gronie osób, którym mieszkanie gminne w najem zostanie oddane. Tym niemniej kwestia zameldowania na pobyt stały w kontekście argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Stad też niezasadny jest zarzut naruszenia § 29 ust. 5 uchwały – skarżąca jest bowiem uprawniona do ubiegania się o najem lokalu, a jej wniosek został przeniesiony do archiwum wyłącznie z tego powodu, że liczba uzyskanych przez nią punktów była zbyt mała, by najem ów uzyskała. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia § 31 ust. 5 uchwały, przede wszystkim z uwagi na fakt, że zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony. Poza tym organ samorządowy nie pozbawił skarżącej prawa do składania uwag i zastrzeżeń do projektów list rocznych osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu. Z kolei wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy art. 21 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazują, jakie elementy muszą być uwzględnione przez radę gminy przy uchwalaniu zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasady te zostały dochowane, skoro deklarowana w skardze kasacyjnej sprzeczność § 7 uchwały z pkt 6 jej załącznika nie miała miejsca. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.