I OSK 1107/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 444/16 w sprawie ze skargi E. C., D. C. na czynność Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Z. na rzecz E. i D. C. solidarnie kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 444/16 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej przez E. C. i D. C. czynności Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Prezydent Miasta Z. w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił skarżącym E. C. i D. C. zwrotu ponoszonych przez nich kosztów dowozu ich małoletniej córki J. C. do Niepublicznej Specjalnej Szkoły Podstawowej [...] w K. W uzasadnieniu organ podniósł, że wybrana przez skarżących szkoła nie jest najbliższą szkołą w stosunku do miejsca zamieszkania uczennicy, w rozumieniu art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty. Następnie dodał, że najbliższą szkołą posiadającą wolne miejsca i zapewniającą realizację zaleceń wskazanych w Orzeczeniu Nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego, jest Szkoła Podstawowa Nr [...] w Zespole Szkół Specjalnych Nr [...] przy ulicy D. [...] w Z., która potwierdziła możliwość przyjęcia dziecka skarżących w roku szkolnym 2015/2016. W wyniku wniesienia przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Prezydent Miasta Z. w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W skardze do Sądu na powyższą czynność, E. C. i D. C. wnieśli o stwierdzenie jej bezskuteczności. Podnieśli zarzut, że zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem art. 17 ust. 3a pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (zwanej dalej "u.s.o.") poprzez nieuzasadnioną odmowę zwrotu kosztów dowozu małoletniej J. C. do NSSP [...], będącą konsekwencją błędnego przyjęcia, że ww. placówka nie stanowi dla ich dziecka najbliższej szkoły w rozumieniu powołanych przepisów. W uzasadnieniu wskazali, że w niniejszej sprawie, dla ustalenia najbliższej szkoły w rozumieniu art. 17 ust. 3a u.s.o., organ przede wszystkim kierował się kryterium położenia geograficznego, co w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych stanowi działanie nieprawidłowe. Skarżący zarzucili, że organ zaniechał merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, gdyż jest niewystarczające, niepoparte argumentami i lakoniczne stwierdzenie, że Szkoła Podstawowa nr [...] umożliwia realizację zaleceń lekarskich zawartych w Orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego J. C. (Nr [...]). Skarżący podnieśli, że przy interpretowaniu pojęcia najbliższej szkoły, a co za tym idzie stosowaniu art. 17 ust. 3 a u.s.o., od elementu położenia geograficznego istotniejsze jest ustalenie, która szkoła jest najlepiej dostosowana do realizacji zaleceń zawartych w stosownych orzeczeniach lekarskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyniku kontroli zaskarżonej czynności uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, iż jako podstawę prawną zaskarżonej czynności organ wskazał art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, według którego obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły lub zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Sąd podkreślił, że według utrwalonej linii orzecznictwa szkołą najbliższą, o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty, jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14). Według zamieszczonego w aktach administracyjnych orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżących, zespół orzekający zalecił zastosować wobec wymienionego dziecka kształcenie specjalne dla dzieci z niepełnosprawnością sprzężoną (umiarkowanym upośledzeniem umysłowym i słabym widzeniem). Natomiast zgodnie z unormowaniem zawartym w § 7 ust. 3 pkt 3 ppkt 3b Statutu Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w Z. (dostępne w Internecie), liczba uczniów w oddziale, w klasach dla uczniów z niepełnosprawnością umysłową w stopniu umiarkowanym i znacznym powinna wynosić do 8 osób. W § 7 ust. 3 pkt 4 tego Statutu przewidziano, że w przypadku, gdy u co najmniej jednego ucznia występują niepełnosprawności sprzężone, liczbę uczniów obniża się o 2. Z tego powodu zespół orzekający zalecił zastosować wobec córki skarżących kształcenie specjalne dla dzieci z niepełnosprawnością sprzężoną, gdzie liczba uczniów w oddziale szkolnym, do którego miałaby uczęszczać J. C. – zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 4 Statutu Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w Z. - nie może przekraczać sześciu osób. Z treści pisma wymienionej szkoły, z dnia [...] lutego 2016 r. (k. [...] akt administracyjnych) wynika, że zespół klasowy I – III szkoły podstawowej obecnie liczy 8 uczniów. Z powyższego nie wynika zatem, na czym opiera się przekonanie organu, wyrażone w zaskarżonej czynności, że najbliższą szkołą posiadającą wolne miejsca i zapewniającą realizację zaleceń wskazanych w Orzeczeniu Nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżących, jest Szkoła Podstawowa Nr [...] w Zespole Szkół Specjalnych Nr [...] przy ulicy D. [...] w Z. Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent Miasta Z. zaniechał przedstawienia merytorycznego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Organ pominął ustosunkowanie się do tego, że z uwagi na cytowane zalecenia zawarte w Orzeczeniu, liczba uczniów w oddziale szkolnym, do którego miałaby uczęszczać córka skarżących – zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 4 Statutu Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w Z. - nie może przekraczać sześciu osób, a według treści pisma wymienionej szkoły z dnia [...] lutego 2016 r. obecnie zespół klasowy I – III szkoły podstawowej liczy 8 uczniów. Sąd wskazał, że Prezydent Miasta Z. również na dalszym etapie postępowania nie uzasadnił należycie rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie. Zarówno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak również, w załączonym piśmie sporządzonym przez Zespół Szkół Specjalnych nr [...] nie ustosunkowano się w żaden sposób do powyższych okoliczności sprawy. Ponadto pismo Zespołu Szkół Specjalnych nr [...], zawiera jedynie ogólne i lakoniczne stwierdzenia, w których nie odniesiono się do zaleceń lekarskich wydanych względem córki skarżących. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Z. zostało podjęte bez uprzedniej wnikliwej analizy faktów oraz argumentów podniesionych przez skarżących oraz bez odniesienia ich do dyspozycji art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik organu, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a zarzucił: a) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1999 r. o systemie oświaty i w konsekwencji przyjęcie, iż szkołą najbliższą w rozumieniu tego przepisu jest tylko szkoła pozwalająca zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności, a nie szkoła geograficznie najbliższa, która spełnia zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego; b) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności dotyczącej odmowy zwrotu kosztów przejazdu dziecka oraz jego opiekuna prywatnym samochodem osobowym do Niepublicznej Specjalnej Szkoły Podstawowej [...] w K., w sytuacji, gdy nie było podstaw prawnych do zwrotu kosztów przejazdu; - art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do liczby uczniów w zespole klasowym, co w konsekwencji doprowadziło do nieustalenia przez Sąd, czy Niepubliczny Zespół Szkół Specjalnych [...] w K. zapewnia realizację zaleceń wskazanych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 19 lutego 2015 r. oraz czy posiada odpowiednią liczbę uczniów w zespole klasowym i błędnym ustaleniem, że Szkoła Podstawowa nr [...] w Z. przy Zespole Szkół Specjalnych nie ma wolnych miejsc i nie zapewnia realizacji zaleceń wskazanych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 19 lutego 2015 r. - art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 w zw. z art. 227 k.p.c. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w celu ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla sprawy, co w konsekwencji skutkowało rozpatrywaniem kwestii liczebności klas, co nie było przez podnoszone przez strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. C. i D. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o jej oddalenie oraz przyznanie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego stosownie do art. 204 pkt 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazali, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił brak wywiązania się organu z ciężaru udowodnienia, że Szkoła Podstawowa Specjalna wchodząca w skład Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w Z. stanowi najbliższą szkołę dla małoletniej J. C. w rozumieniu art. 17 ust. 3a Ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Gliwicach naruszenie art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1999 r. o systemie oświaty i w konsekwencji przyjęcie, iż szkołą najbliższą w rozumieniu tego przepisu jest tylko szkoła pozwalająca zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności, a nie szkoła geograficznie najbliższa, która spełnia zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza wydanego wyroku nie potwierdza zarzutu skargi, a w sprawie nie doszło do naruszenia przez WSA w Gliwicach przepisu art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty. Przede wszystkim sformułowanie takiego zarzutu jest przedwczesne, gdyż Sąd pierwszej instancji nie zajął ostatecznego stanowiska w sprawie ze względu na zbyt lakoniczne uzasadnienie podjętej czynności przez Prezydenta Z. Organ administracji, jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, nie uzasadnił na czym opiera swoje przekonanie wyrażone w zaskarżonej czynności, że najbliższą szkołą posiadającą wolne miejsca i zapewniającą realizację zaleceń wskazanych w Orzeczeniu nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżących, jest Szkoła Podstawowa nr [...] w Z. Prezydent Z. nie odniósł się do tego co wynikało z zaleceń zawartych Orzeczeniu, a dotyczyło liczby uczniów w klasie, do której miałaby uczęszczać córka skarżących. W myśl § 7 ust. 3 pkt 4 Statutu Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w Z. liczba uczniów oddziału szkolnego, do którego miałaby uczęszczać córka skarżących nie może przekraczać sześciu osób, a co innego wynikało z treści pisma szkoły z dnia [...] lutego 2016 r. Skoro WSA w Gliwicach stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że stanowisko zajęte przez Prezydenta Z. w przedmiotowej sprawie zostało podjęte bez uprzedniej wnikliwej analizy faktów oraz argumentów podniesionych przez skarżących oraz bez odniesienia ich do dyspozycji art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty to tym samym Sąd pierwszej instancji nie miał możliwości oceny tego czy Prezydent Z. prawidłowo zastosował wyżej wymieniony przepis ustawy o systemie oświaty. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do liczby uczniów w zespole klasowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten pozostaje w sprzeczności z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, skoro w sprawie zachodziły istotne wątpliwości co do faktów to zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony i jak już wcześniej NSA wspomniał przedwczesny. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Co do zasady sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowania uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Sądy administracyjne nie mogą zastępować organów administracji, a celem postępowania dowodowego nie może być ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego realizacja postępowania dowodowego, którego zakres przedmiotowy został określony w zarzucie skargi kasacyjnej prowadziłoby do tego, że Sąd pierwszej instancji przeprowadziłby postępowanie dowodowe w zastępstwie organu administracji co nie może mieć miejsca z punktu widzenia sądowej kontroli legalności aktów administracyjnych. Trafnie WSA w Gliwicach uznał, za bezskuteczną czynność Prezydenta Miasta Z. dot. odmowy zwrotu kosztów dowozu małoletniej córki skarżących. W konsekwencji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddalenie na mocy art. 184 p.p.s.a. nadto Sąd zasądził koszty postępowania na podstawie art. 204 tej ustawy.