I OSK 1101/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 43/15 w sprawie ze skarg Gminy [...] i M. C. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz M. C. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 43/15 oddalił skargi Gminy K. i M. C. na decyzję Wojewody [...] z [...]lutego 2011r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: M. S. w pismach z [...] lutego 1999 r. i [...] maja 2000 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o zwrot nieruchomości nr hip. [...] o powierzchni 1301 m2, położonej w K. u zbiegu ul. [...] i [...] (dawna ulica [...]). Decyzje wydane w sprawie zwrotu powyższej nieruchomości zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2002/02 z powodu załatwienia sprawy przez organ, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (stan prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2000 r. poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", (prezydent miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz, a jednocześnie działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej). Kolejno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 19 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 8/08 uchylił decyzje organów obu instancji o odmowie zwrotu powyższej nieruchomości. Następnie wyrokiem z 25 listopada 2009 r. sygn. akt IISA/Ke 444/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. W. (pełnomocniczki M. S.) na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2009 r. uchylającą w całości decyzję Starosty K. z [...] marca 2009 r. o zwrocie przedmiotowej nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych - i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Starosta K. decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz M. S. nieruchomości gruntowej w części zabudowanej, stanowiącej własność Gminy K., położonej w K. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. (obręb [...]) numerami działek: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. 855 m2 oraz zobowiązaniu M. S. do wpłacenia kwoty 1 534 512,00 zł na rzecz Gminy K. płatnej w 10 rocznych ratach w wysokości 153 451,20 zł każda, powiększonych o stopę procentową równą stopie redyskonta weksli stosowaną przez Narodowy Bank Polski, tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powiększonego o wzrost wartości nieruchomości odpowiadający różnicy wartości; nieruchomości z uwzględnieniem jej stanu z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu. Odwołania od powyższej decyzji wniosła Gmina K., M. S., K. J., Z. K., W. K., H. Z., B. Z., T. S. i H. M. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 9a, art. 96 ust. 1 b, art. 136, art. 137, art. 138 ust. 2, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 141 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o: 1) zwrocie M. S. nieruchomości gruntowej w części zabudowanej stanowiącej własność Gminy K., położonej w K. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. (obręb [...]) numerami działek: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. 855 m2; 2) ustaleniu zwaloryzowanej wartości odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 58 427,00 zł; 3) ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości odpowiadający różnicy wartości nieruchomości z uwzględnieniem jej stanu z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu na kwotę 1 511 793,0 zł; 4) zobowiązaniu M. S. do wpłacenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania powiększonego o wzrost wartości nieruchomości wynoszącej łącznie 1 570 220,00 zł na rzecz Gminy K. 5) rozłożeniu kwoty, o której mowa w pkt 4, na 10 rocznych rat w wysokości 157 022,00 zł (słownie: sto pięćdziesiąt siedem tysięcy dwadzieścia dwa złote) każda, powiększonych o stopę procentową równą stopie redyskonta weksli stosowaną przez Narodowy Bank Polski. Pierwsza rata płatna w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na niniejszą decyzję do sądu administracyjnego, a następne 9 rat płatne w terminie do 31 marca każdego kolejnego roku kalendarzowego. 6) do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednie przepisy Kodeksu Cywilnego. 7) wierzytelności Gminy K. z tytułu zwrotu odszkodowania podlegają zabezpieczeniu, poprzez ustanowienie na zwracanej nieruchomości hipoteki na rzecz Gminy K. w dziale IV Ksiąg Wieczystych KW [...] i KW Nr [...] w kwocie 1 570 220,00 zł wraz z oprocentowaniem równym stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, 8) decyzja zatwierdza podział nieruchomości, wykonany na podstawie art. 95 ust. 4 u.g.n., przedstawiony na mapie przyjętej w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. [...] października 2008 r. nr ewidencyjny [...], zgodnie którym działka nr [...] o pow. 0,0669 ha została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,0537 ha i nr [...] o pow. 0,0132 ha. W toku postępowania organy administracyjne ustaliły, że aktem notarialnym z [...] maja 1971 r., Rep. [...] M. S., w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1965 r. poz. 94 ze zm.), sprzedała na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej na mapie nr [...] z [...] lipca 1969 r. jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1301 m2. W akcie notarialnym znajduje się oświadczenie M. S., że częścią składową nieruchomości jest dom mieszkalny (drewniany), zabudowania gospodarcze, drzewa i krzewy oraz drugi budynek mieszkalny (murowany - obecnie ul. [...]), którego część do pierwszego piętra (mury i fundamenty) wzniesiona została nakładami M. S., a dwie kondygnacje nadbudował oraz wyposażył Skarb Państwa. W rejestrze pomiarowym na mapie nr [...] działka nr [...] posiada powierzchnię 400 m2, a działka nr [...] ma powierzchnię 1301 m2. Łączna powierzchnia tych działek w rejestrze pomiarowym wynosi więc 1701 m2, a nie jak błędnie wskazano w akcie notarialnym 1301 m2. Prawo własności Skarbu Państwa do działek nr [...] i nr [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K. Zgodnie z decyzją Nr [...] o lokalizacji szczegółowej, wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. [...] marca 1969 r., która została powołana w akcie notarialnym Rep. [...], przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego dla [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. W decyzji tej zapisano, że "w dalszej części opracowania należy przeanalizować możliwość pozostawienia budynków mieszkalnych nowych lub w dobrym stanie technicznym do dalszego użytkowania". W dniu [...] maja 1969 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. wydało decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...] dla terenu położonego w rejonie ulic [...],[...],[...],[...] i [...], nie obejmującego przedmiotowej nieruchomości. Decyzją tą anulowano jednocześnie decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z [...] marca 1969 r. Aktem notarialnym z [...] sierpnia 1972 r. Rep. [...] Skarb Państwa oddał w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. m.in. nieruchomość położoną w K. przy ul. [...], składającą się z działki nr [...] - z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Powyższy akt został zawarty w oparciu o decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z [...] czerwca 1971 r. Nr [...] w sprawie oddania na 99 lat w użytkowanie wieczyste m.in. przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...]SM w K. Z księgi wieczystej KW Nr [...] (obecnie [...]) odłączono działkę nr [...] i przeniesiono ją do księgi wieczystej KW Nr [...], a [...] września 1972 r. zostało ujawnione prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. działki nr [...]. Decyzją Zarządu Gospodarki Terenami w K. z [...] października 1982 r. nr [...] zmieniona została za zgodą stron decyzja z [...] czerwca 1971 r. nr [...] w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste działki przy ulicy [...] oznaczonej nr [...].[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa została wieczystym użytkownikiem części działki nr [...], która według planu Nr [...] składa się z działek oznaczonych nr [...], nr [...] i nr [...] o ogólnej pow. 453 m2. Na mapie nr [...] działkę nr [...] o pow. 1301 m2 podzielono na działki nr [...] o pow. 50 m2, nr [...] o pow. 110 m2, nr [...] o pow. 848 m2 i nr [...] o pow. 293 m2. Aktem notarialnym z [...] grudnia 1982 r. Rep. [...] Skarb Państwa oddał w użytkowanie wieczyste - z przeznaczeniem pod budowę pawilonów handlowych - m.in. działkę nr [...] na rzecz osób fizycznych. W księdze wieczystej KW Nr [...] (obecnie [...]) zostało [...] grudnia 1982 r. ujawnione prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 848 m2 ustanowione na rzecz osób fizycznych. Obecnie w wyniku modernizacji ewidencji gruntów m. K., działka nr [...] o pow. 848 m2 stanowi działkę nr [...] o pow. 896 m2, będącą własnością Gminy K. na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...]kwietnia 2002 r. nr [...], a jej użytkownikami wieczystymi są osoby fizyczne. Działka nr [...] o pow. 293 m2, zgodnie z mapą nr [...], została podzielona na działki nr [...] o pow. 164 m2 i nr [...] o pow. 129 m2 i nadane im zostały odpowiednio numery ewid.: [...] o pow. 164 m2 i [...] o pow. 129 m2. Następnie z KW Nr [...] odłączono m.in. działki nr [...], nr [...],nr [...] i nr [...] (powstałe z dawnej działki nr [...]) i przyłączono je do KW Nr [...]. Księga wieczysta KW Nr [...] została zamknięta. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów działce nr [...] o pow. 50 m2 nadano nr [...], a działce nr [...] o pow. 110 m2 - nr [...]. Powierzchnia tych działek nie uległa zmianie. Aktem notarialnym z [...] października 2000 r. Rep. A Nr [...],rozwiązana została umowa użytkowania wieczystego zawarta z [...] Spółdzielnią Mieszkaniową w stosunku do nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 164 m2, nr [...] o pow. 50 m2, nr [...] o pow. 110 m2 i nr [...] o pow. 129 m2. Z księgi wieczystej KW Nr [...] (obecnie Nr [...]) odłączono działki nr [...] (dawny nr [...]), nr [...] (dawny nr [...]), nr [...] (dawny nr [...]) i nr [...] (dawny nr [...]) oraz założono dla nich księgę wieczystą KW Nr [...], w której jako właściciel została ujawniona Gmina K. Z kolei wywłaszczona działka hip. nr [...] o pow. 400 m2, ujawniona początkowo w KW Nr [...] (nowy nr KW [...]), w której jako jej właściciel ujawniony był Skarb Państwa, na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1998 r. nr [...], stała się własnością Gminy K. Z księgi wieczystej KW Nr [...] (dawny nr [...]) odłączono m.in. działkę nr [...] i urządzono dla niej księgę wieczystą KW Nr [...] (obecnie KW Nr [...]). Działka nr [...] stanowi obecnie, zgodnie z mapą nr [...], działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 270 m2 i część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 669 m2, których właścicielem jest Gmina K. Wywłaszczonej działce hip. nr [...] odpowiada obecnie działka nr [...] o pow. 270 m2 oraz część działki nr [...] o pow. 669 m2, stanowiące własność Gminy K. Natomiast wywłaszczonej działce hip. Nr [...] odpowiadają obecnie działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Organy uznały, że skoro [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie poczyniła żadnej inwestycji, nie została też poszerzona ulica [...], gdyż wzniesiony jeszcze przed wywłaszczeniem dom wielorodzinny nie został wyburzony, to nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. O jej zbędności świadczy również fakt rozwiązania w 2000 r. z [...] Spółdzielnią Mieszkaniową w K. ustanowionego na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania powiększonego o nakłady poniesione na nieruchomości po dacie wywłaszczenia, w oparciu o operat szacunkowy z [...] września 2010 r. Uznał, że operat został sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. poz. 2109 ze zm.), jednakże zawiera błędy rachunkowe, które wpływają na ostateczne rozliczenia pomiędzy Gminą K. a byłą właścicielką nieruchomości. Błędy rachunkowe nie wpływają negatywnie na wycenę nieruchomości i mogły zostać poprawione przez rzeczoznawcę majątkowego, bez konieczności sporządzania nowej wyceny. Rzeczoznawca majątkowy przy piśmie z [...] stycznia 2011 r przedłożył korektę błędów rachunkowych, tj. poprawiony operat – s. 2, s. 52 i s. 54. Na s. 2 operatu - Wyciąg z operatu szacunkowego w pkt 5 zdanie drugie: Wartość rynkowa części podlegającej zwrotowi według stanu na dzień zwrotu: zamiast "1 857 213,00 zł" powinno być 1 892 921,00 zł, stosownie do wyliczenia na str. 51, a w zdaniu trzecim: wzrost wartości nieruchomości (różnica wartości z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu) zamiast "1 476 085,00 zł" winno być "1 511 793,00 zł". Na str. 52 operatu w pkt 9.4. Wzrost wartości nieruchomości odpowiadający różnicy nieruchomości z uwzględnieniem stanu z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu: zamiast "1 892 921 zł – 381 128 zł = 1 476 085 zł" winno być: "1 892 921 zł – 381 128 zł = 1 511 793 zł (zgodnie z wynikiem odejmowania)". Adekwatnie do powyższego na s. 54 pkt 10 Wnioski końcowe w pkt 2 zamiast kwoty 1 857 213 zł winno być 1 892 921 zł oraz w pkt 3 i 5 zamiast kwoty 1 476 085 zł winno być 1 511 793,0 zł. Organ wskazał, że w wyniku korekty operatu szacunkowego zmianie uległa kwota zwaloryzowanego odszkodowania, które M. W. zobowiązana jest wpłacić na rzecz Gminy K. Zgodnie z operatem szacunkowym i dokonaną korektą wartość rynkowa części nieruchomości podlegającej zwrotowi, na której usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny z 13 lokalami mieszkalnymi, z wyłączeniem nakładów nowego właściciela, według stanu na datę wywłaszczenia oszacowano na kwotę 381 128,00 zł. Wartość rynkową części nieruchomości podlegającej zwrotowi według stanu z daty zwrotu oszacowano na kwotę 1 892 921,00 zł. Wzrost wartości nieruchomości stanowiący różnicę pomiędzy wartością nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia a stanem nieruchomości z dnia zwrotu wynosi 1 511 793,00 zł. Z kolei wartość zwaloryzowanej części odszkodowania do zwrotu wyliczono na kwotę 58 427,00 zł. Mając na uwadze art. 217 ust. 2 u.g.n., organ wskazał, że zwaloryzowane odszkodowanie wynoszące 58 427,00 zł jest mniejsze niż 50% aktualnej wartości nieruchomości, tj. 946 460,50 zł Łączna kwota do zapłaty przez M. S. na rzecz Gminy K. stanowi zatem sumę ustalonego zwaloryzowanego odszkodowania, tj. 58 427,00 zł powiększoną o kwotę wzrostu wartości tej nieruchomości wskutek działań podjętych na niej po wywłaszczeniu, tj. kwotę 1 511 793,00 zł, czyli razem 1 570 220,00 zł. Gmina K. oraz M. C. (poprzednio W.) – następczyni prawna M. S. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazanym na wstępie wyrokiem skargi oddalił. W ocenie Sądu ustalony przez organy administracji stan faktyczny prowadzący do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zasługiwał na akceptację, zwłaszcza wobec związania organów oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wydanymi w rozpoznawanej sprawie wyrokami. Sąd wskazał, że okolicznością niesporną jest, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa na tej nieruchomości nie poczyniła żadnej inwestycji, nie została także poszerzona ulica [...], gdyż wzniesiony jeszcze przed wywłaszczeniem dom wielorodzinny nie został wyburzony. Sąd nie uznał za zasadny zarzut dotyczący przyjęcia niezgodnie ze stanem faktycznym założeń do wykonania wyceny przedmiotowej nieruchomości. Sąd przyjął za organami, że w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości budynek był wybudowany i wykończony w całości. Jedynie fundamenty, mury piwnic i mury parteru budynku do wysokości pierwszego piętra zostały wzniesione przez właścicielkę w 1939 r., natomiast nadbudowę, ukończenie budowy i wyposażenie budynku wykonał Zarząd Kwatermistrzostwa - resortu Ministerstwa Obrony Narodowej na własny koszt. Sąd wskazał, że w postępowaniu zwrotowym nie uwzględnia się strat poniesionych w wyniku wyburzenia budynków znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do kwestii adaptacji strychu na cele mieszkalne w trakcie trwania postępowania zwrotowego, Sąd wyjaśnił, że z mocy art. 139 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Zarzut nieuwzględniania w wycenie nakładów poniesionych przez użytkowników lokali mieszkalnych nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy. Wycena przedmiotowej nieruchomości obejmuje bowiem nakłady poczynione przez najemców na poszczególne lokale mieszkalne. M. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo błędnej oceny przez organ dowodu w postaci operatu szacunkowego w sytuacji, gdy operat ten uwzględnia przy ustalaniu wysokości odszkodowania zwiększenie wartości zwracanej nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia oraz wzrost wartości spowodowany innymi czynnikami niż poczynienie nakładów; 2) prawa materialnego - art. 140 ust. 4 u.g.n. przez akceptację błędnej wykładni poczynionej przez organy administracji, a to przez uznanie, że zwiększenie wartości zwracanej nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia oraz spowodowane innymi czynnikami niż poczynienie nakładów, podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania, względnie przez nieuprawnione stosowanie w sytuacji, gdy z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że nakłady poniesione na zwracaną nieruchomość nie były związane z realizacją celu wywłaszczenia, zaś wzrost wartości nieruchomości nastąpił na skutek czynników innych niż poczynienie nakładów na nieruchomość. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy Staroście K. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według przedłożonego spisu kosztów, zaś w razie niezłożenia spisu – według norm przepisanych. W uzasadnieniu powołano się na wyroki sądów administracyjnych wskazujące, że zwiększenie wartości nieruchomości obejmuje tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu wywłaszczenia, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie; zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Skarga kasacyjna została oparta na zasadnych podstawach kasacyjnych. Skarżąca kasacyjnie powołała obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Jest to tym bardziej właściwe, gdy zakres postępowania dowodowego ściśle wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 140 ust. 4 u.g.n. przez błędną wykładnię determinuje prawidłowość oceny dokonanych ustaleń stanu faktycznego zgodnie z regułami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W myśl art. 140 u.g.n. w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca jest zobowiązany do zwrotu Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego ustalonego za tę nieruchomość odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (ust. 3). Stosownie zaś do art. 140 ust. 4 u.g.n. w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Na gruncie ostatnio wskazanej regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych powstała rozbieżność poglądów, która odnosi się do związku, jaki powinien zachodzić miedzy nakładami poczynionymi na wywłaszczoną nieruchomość a realizacją celu jej wywłaszczenia. Sądy administracyjne różnie bowiem oceniają to, czy na wysokość zwracanego Skarbowi Państwa odszkodowania przez byłego właściciela nieruchomości w przypadku jej zwrotu, wpływ będą miały jedynie takie nakłady na nieruchomość, które dokonane zostały dla realizacji celu wywłaszczenia, czy też te, które żadnego związku z powyższym celem nie miały (J. Makuch, Nakłady na wywłaszczoną nieruchomość wpływające na wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego, przez byłego właściciela w razie zwrotu nieruchomości, LEX/el. 2018). Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych pozwala dostrzec w powyższej kwestii dwa stanowiska. Pierwsze wskazuje, że zmiana wartości nieruchomości wpływająca na wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa przez byłego właściciela nieruchomości może wynikać z działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości (np. z nakładów) poczynionych wyłącznie dla realizacji celu wywłaszczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 205/16, 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 407/15, 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1323/13, 15 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 761/13, 25 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1836/19 oraz wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1711/13 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 112/13, System Informacji Prawnej LEX). Stanowisko drugie wskazuje, że przy obliczaniu wysokości odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela nieruchomości w przypadku jej zwrotu, uwzględniać trzeba także te działania na nieruchomości (nakłady), które nie miały związku z realizacją celu wywłaszczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 288/12, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1812/11 i 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 303/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 2 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 142/08, System Informacji Prawnej LEX). Skarżąca kasacyjnie opowiada się za poglądem przedstawionym jako pierwszy. Opiera się on na celowościowo-systemowej oraz prokonstytucyjnej wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. Stanowisko to zakłada, że zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odmienne zapatrywanie (pogląd drugi) bazuje na wykładni językowej i akcentuje to, że z art. 140 ust. 4 u.g.n. nie można wyprowadzić wniosku, że chodzi w nim tylko i wyłącznie o działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia. Zwolennicy tego poglądu wskazują zarazem, że faktyczny stan zagospodarowania nieruchomości zwracanej może być wynikiem różnych działań, niekoniecznie związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Osoba zaś uprawniona do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zobowiązana uwzględniać jej stan, co oznacza też dokonanie stosownych rozliczeń w oparciu o art. 140 ust. 4 u.g.n., bez badania czy stan nieruchomości jest wynikiem działań realizujących cel wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się jednak do argumentacji przeciwnej do powyższej, tj. argumentacji zaprezentowanej na poparcie drugiego stanowiska. Z zestawienia art. 140 ust. 4 i art. 139 u.g.n. wynika, że dla ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz podmiotu publicznoprawnego zobowiązanego do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nie zagospodarowanej na cel wywłaszczenia, rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny tej nieruchomości przyjmując jej stan z dnia wywłaszczenia oraz stan z dnia zwrotu. Ustawodawca wyłączył z uwzględnienia przy wycenie nieruchomości jedynie to, co określono w art. 140 ust. 4 zd. 3 u.g.n., tj. skutki wynikające ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmiany w otoczeniu nieruchomości. Ustawodawca nie wyłączył więc zmian zaistniałych na samej nieruchomości zwracanej w postaci dokonanych na niej nakładów po dniu wywłaszczenia, czemu dał szczególny wyraz użyciem w art. 140 ust. 4 u.g.n. sformułowania "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości". Samo złożenie wniosku o zwrot nieruchomości nie może powstrzymywać dotychczasowych posiadaczy nieruchomości w ramach przysługujących im uprawnień do korzystania z niej w taki sposób, który polegałby m.in. na dokonywaniu zmiany stanu faktycznego w wyniku ponoszonych nakładów, chociażby dla utrzymania nieruchomości w dotychczasowym stanie użytkowym. Ustawodawca określił zatem, że tylko nakłady będące efektem bezpośrednich działań na nieruchomości podlegają rozliczeniu w omawianym trybie. Wykluczenie żądania przywrócenia nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia, przewidziane w art. 139 u.g.n., oznacza w konsekwencji, że zwrot nieruchomości następuje wraz z nakładami poczynionymi na tej nieruchomości przed podmiot publicznoprawny po jej wywłaszczeniu, działający wtedy jako właściciel, a więc w ramach wykonywania prawa własności do tej nieruchomości. Gdy jednak wykonywanie tego prawa własności przez podmiot publicznoprawny nie stanowiło realizacji celu wywłaszczenia, to właśnie dlatego nieruchomość podlega zwrotowi, jednakże z obowiązkiem rozliczenia nakładów, aby publicznoprawny właściciel nie został pozbawiony wartości nakładów poczynionych w wyniku legalnego wykonywania prawa własności. Zważyć trzeba, że wniosek o zwrot nieruchomości nie jest bowiem odpowiednikiem zgłoszenia roszczenia w sferze cywilnoprawnej o wydanie nieruchomości posiadanej przez nieuprawnionego, którego działania po takim zgłoszenia mogą być uznane za posiadanie w złej wierze, co powoduje ograniczenie odpowiedzialności przy wynagrodzeniu poczynionych przez niego nakładów po dniu zgłoszenia roszczenia. Przyjęcie odmiennego stanowiska powoduje więc nie tylko pozbawienie podmiotu publicznoprawego wartości jego własności wynikającej z poczynionych nakładów na nieruchomości, ale również stoi w sprzeczności z ustawowo określonymi granicami dopuszczalności żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w stanie określnym w art. 139 u.g.n. Rozliczenie nakładów poczynionych po wywłaszczeniu stanowi rozliczenie wartości własności nieruchomości, dlatego w myśl art. 21 Konstytucji RP, obie własności – i ta publiczna powstała po wywłaszczeniu i ta niepubliczna mająca powstać w wyniku zwrotu – podlegają równej ochronie, która wyraża się właśnie w tym, że niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia powoduje jej zwrot, ale zwrot ten następuje w stanie z dnia zwrotu, a nie w stanie z dnia wywłaszczenia. Roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest bowiem obowiązkiem, lecz uprawnieniem byłego właściciela, dlatego zgłaszając to roszczenie były właściciel ponosi koszt rozliczenia wartości własności nieruchomości, jaką otrzymuje (M. Wolanin, [w:] Jaworski, Prusarczyk, Tułodziecki, Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 5. wyd. art. 140, Nb 3, 5, Warszawa 2017). W zależności więc od tego, czy wartość nieruchomości uległa zmniejszeniu czy też zwiększeniu, różnicę tę należy rozliczyć poprzez odpowiednie zmniejszenie lub zwiększenie kwoty zwracanego odszkodowania o wielkość odpowiadającą zaistniałej różnicy wartości nieruchomości. Dla oszacowania tej okoliczności istotne jest ustalenie w jakim stanie znajdowała się nieruchomość w dniu jej wywłaszczenia i w dniu jej zwrotu, co powinno wynikać z opinii o wartości nieruchomości sporządzonej na potrzeby rozliczeń wypłaconego w przeszłości odszkodowania za wywłaszczenie. Dla prawidłowej wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. rozważenia wymaga jeszcze inny, istotny aspekt zawarty w hipotezie tego przepisu. Zmniejszenie albo powiększenie odszkodowania może bowiem mieć miejsce wyłącznie przy spełnieniu warunku podjęcia działań bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, w wyniku których dochodzi do zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości. Muszą to być więc działania zwiększające albo zmniejszające wartość nieruchomości podjęte po wywłaszczeniu nieruchomości, co jasno wynika ze wskazanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest to, że nakłady Skarbu Państwa na nieruchomość w postaci dokończenia rozpoczętej przez byłą właścicielkę budowy domu wielorodzinnego zostały poczynione jeszcze przed zawarciem umowy w formie aktu notarialnego z [...] maja 1971 r., w związku z czym w dacie zawarcia tej umowy budynek ten w stanie wykończonym już istniał i był zamieszkany. Niekwestionowane są bowiem ustalenia, które Sąd przyjął za organami, że jedynie fundamenty, mury piwnic i mury parteru budynku do wysokości pierwszego piętra zostały wzniesione przez właścicielkę w 1939 r., natomiast nadbudowę, ukończenie budowy i wyposażenie budynku wykonał Zarząd Kwatermistrzostwa - resortu Ministerstwa Obrony Narodowej na własny koszt. Okoliczności te zostały uwzględnione w akcie notarialnym z [...] maja 1971 r. przy ustaleniu odszkodowania dla M. S. za nabytą nieruchomość, które zostało pomniejszone o wartość nakładów poczynionych przez Skarb Państwa. Powyższe ustalenia wskazują, w jakim stanie znajdowała się nieruchomość w dniu jej wywłaszczenia. Dla oszacowania zaistniałej różnicy wartości nieruchomości zasadnicze znaczenie ma zatem stan nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia wskazujący, że budynek posadowiony na nieruchomości był wybudowany i wykończony w całości. Odnosząc się zaś do wyceny nieruchomości wedle stanu nieruchomości z dnia zwrotu, Sąd I instancji przyjął za prawidłowe ustalenie, że stan zainwestowania na nieruchomości nie uległ zmianie. Wskazał, że na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, trzykondygnacyjny, murowany, otynkowany, zamieszkały przez 13 rodzin. Podwórko przed budynkiem wyłożone jest częściowo płytkami chodnikowymi, a w pozostałej części porośnięte trawą. Na placu przed budynkiem w granicy działki od strony ulicy [...] oraz od strony północnej również w granicy rosną pojedyncze stare drzewa oraz są widoczne pozostałości po starej studni. Granicą wschodnią podwórka przebiega częściowo ogrodzenie wykonane z siatki metalowej o wysokości 1 m. Nieruchomość nie jest ogrodzona, a przez nią przechodzi ciąg pieszy do dalszych posesji, również wyłożony płytkami chodnikowymi (s. 22 uzasadnienia wyroku). Takie ustalenia stanu nieruchomości na dzień wywłaszczenia i dzień jej zwrotu, zresztą nie kwestionowane przez następczynię prawną dawnej właścicielki, nie dają podstaw przy szacowaniu zwiększenia wartości nieruchomości do uwzględnienia nakładów zwiększających wartość nieruchomości jako wynikających z działań podjętych po wywłaszczeniu nieruchomości. Uwzględnienie w szacowaniu zwiększenia wartości nieruchomości wyceny 13 lokali mieszkalnych traktowanych jak lokale stanowiące odrębny od gruntu przedmiot prawa własności przeczy przyjętemu przez Sąd za organami ustaleniu, że stan zainwestowania na nieruchomości od wywłaszczenia nie uległ zmianie. Dodatkowo już tylko należy zauważyć, że szacowane lokale mieszkalne są lokalami komunalnymi, więc brak jest podstaw do odrębnej wyceny lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku mieszkalnym traktowanych jak lokale stanowiące odrębny od gruntu przedmiot prawa własności. Określenie wartości lokalu może nastąpić po uprzednim oznaczeniu przez właściciela przedmiotu odrębnej własności lokalu i po wydaniu zaświadczenia wymienionego w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). W kontekście powyższych okoliczności zasadny też był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przy czym o tyle był zasadny, o ile podważał ustalenia stanu faktycznego odnoszące się do stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia i stanu nieruchomości z dnia zwrotu i sposobu wyceny zwiększenia wartości nieruchomości. Uchybienia te w sposób oczywisty miały istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując w ramach rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości uwzględnione mogą być tylko te działania zwiększające albo zmniejszające wartość nieruchomości, które zostały podjęte po wywłaszczeniu nieruchomości. W trybie postępowania administracyjnego nie mogą być więc rozliczane nakłady na nieruchomości powstałe na skutek działań podjętych przed wywłaszczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i decyzję Wojewody [...] z [...]lutego 2011 r. nr [...] oraz decyzję Starosty K. z [...] listopada 2010 r. nr [...] w całości, pomimo tego, że sam zwrot nieruchomości nie był kwestionowany w sprawie. Tym samym zasadność zwrotu nieruchomości nie mogła być przedmiotem kontroli w ramach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wymagane jest uchylenie decyzji w całości ze względu na nierozerwalny charakter rozstrzygnięć decyzji o zwrocie nieruchomości i rozliczeniach związanych ze zwrotem. Przepisy art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowią samodzielnej regulacji prawnej, lecz są konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 136 u.g.n. Ponadto organ orzekający o zwrocie nieruchomości zobowiązany jest, dla zabezpieczenia roszczeń podmiotu publicznoprawnego, orzec w decyzji o zwrocie o formie tych zabezpieczeń. Decyzja o zwrocie nieruchomości jest zatem szczególnym aktem władztwa publicznego, w którym następuje rozstrzygnięcie wielu kwestii o charakterze cywilnoprawnym, w tym o przeniesieniu wywłaszczonych w przeszłości praw rzeczowych na rzecz uprawnionych osób. Na jej podstawie dokonuje się również określonych wpisów w księgach wieczystych wobec praw rzeczowych i nieruchomości będących przedmiotem tej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w powiązaniu z art. 134 § 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że są one niezasadne. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. W kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazać zaś trzeba, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto przepisy art. 3 § 1 P.p.s.a. zawierają normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.188 P.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).