I OSK 1097/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 939/16 w sprawie ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia stopnia organizacyjnego Szkoły Podstawowej w B. oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 26 stycznia 2017 r., II SA/Ke 939/16 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. z [..] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia stopnia organizacyjnego Szkoły Podstawowej w B. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że badając legalność uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny bada, czy była ona zgodna z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami, uwzględniając przy tym stan faktyczny wówczas istniejący. Niemniej Sąd nie może brać pod uwagę aspektu społecznego przekształcenia. Zatem nie ma znaczenia podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że już po podjęciu zaskarżonej uchwały, w dniu [...] października 2016 r. została przez Radę Gminy S. podjęta kolejna uchwała, dotycząca zamiaru likwidacji szkoły z końcem roku szkolnego 2016/2017, a także to, że od 1 września 2016 r. Szkoła Podstawowa w B. faktycznie nie działa, gdyż rodzice przenieśli dzieci do innej szkoły. Przedmiotem skargi w tej sprawie jest uchwała faktycznie likwidująca w istniejącej 6 – klasowej szkole podstawowej klasy IV, V i VI. Nie może budzić wątpliwości, że uchwałą tą doszło do przekształcenia szkoły o jakim mowa w art. 59 ust. 6 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm., dalej u.s.o.). Przekształceniem bowiem jest taka zmiana organizacyjne, która prowadzi do istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności danej placówki. Okolicznością niesporną jest, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie została wydana przez kuratora oświaty pozytywna opinia wymagana art. 59 ust. 2 u.s.o. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wcześniej, bo 21 stycznia 2016 r. została podjęta uchwała o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w B. Wójt Gminy S. zwrócił się 22 stycznia 2016 r. do Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie likwidacji szkoły. Kurator wydał negatywną opinię, która została utrzymana w mocy przez Ministra Edukacji Narodowej postanowieniem z 7 kwietnia 2016 r. O zamiarze likwidacji szkoły (ale nie o jej przekształceniu) rodzice uczniów zostali poinformowani. O ile można by się zgodzić ze stanowiskiem Gminy, że został spełniony wymóg zawiadomienia rodziców o przekształceniu szkoły, uznając skuteczność zawiadomienia ich o zamiarze likwidacji szkoły (która to likwidacja jest niewątpliwie czymś więcej niż przekształceniem polegającym na obniżeniu stopnia organizacyjnego, sprowadzającym się do likwidacji klas od IV do VI), to nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że w tej sprawie Rada Gminy była zwolniona z obowiązku uzyskania pozytywnej opinii Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty. Żadne bowiem względy słuszności nie mogą skutkować uznaniem, że przekształcenie szkoły nie wymaga, stosownie do art. 58 ust. 6 w zw. z ust. 2 u.s.o. uzyskania takiej opinii. Nie można także przyjąć, że ustawodawca wskazując w art. 59 ust. 6 u.s.o., że przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio dopuścił możliwość wyłączenia stosowania art. 59 ust. 2 u.s.o. do przekształcenia szkoły. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wójt Gminy S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 59 ust. 6 w zw. z art. 59 ust. 1 -5 i art. 58 oraz art. 61 u.s.o. polegające na błędnym uznaniu, iż w każdym przypadku podejmowania przez radę gminy uchwały w sprawie obniżenia stopnia organizacyjnego szkoły, dla której jest organem prowadzącym konieczną przesłanką warunkującą prawą dopuszczalność podjęcia uchwały jest uprzednie uzyskanie pozytywnej opinii właściwego kuratora oświaty; - art. 16 i art. 70 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez pominięcie, iż w stanie faktycznym tej sprawy u podstaw motywacyjnych podjętej uchwały leżało zapewnienie realizacji uprawnień obywateli w zakresie równego dostępu do nieodpłatnej edukacji jak też praw rodziców do wyboru odpowiedniej placówki oświatowej dla swoich dzieci, a organy samorządowe w ramach konstytucyjnych granic samodzielności nie powinny być związane opinią organów rządowych w co konieczności zachowania form organizacyjnych Szkoły Podstawowej w B. w sytuacji, gdy stan faktyczny nie dawał jakichkolwiek racjonalnych i merytorycznych podstaw dla dalszego funkcjonowania tej placówki jako szkoły VI oddziałowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 59 ust. 6 w zw. z art. 59 ust. 1 -5 i art. 58 oraz art. 61 u.s.o. nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nie jest on podstawą prawną w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. A jak już zostało to wywiedzione w pkt. 1 niniejszego uzasadnienia skargę kasacyjną można oprzeć tylko i wyłącznie na podstawach wymienionych w tym przepisie. Inne rodzaje uchybienia obowiązującym przepisom prawa, choćby nawet miały miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej. 3. Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 16 i art. 70 Konstytucji RP. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów obowiązującego prawa, to siłą rzeczy nie mogło dojść do naruszenia przepisów Konstytucji. Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej merytoryczną kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.