I OSK 1094/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O., E. J. O. i M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 981/23 w sprawie ze skargi J. O., E. J. O. i M. O. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 7 września 2023 r. znak: GN-V.7534.2.74.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Lu 981/23 oddalił skargę J. O., E. J. O. i M. O.na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 7 września 2023 r. znak: GN-V.7534.2.74.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku wywiedli skarżący zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej: "u.g.n", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na: 1) uznaniu, że sama tylko budowa podziemnej infrastruktury technicznej uniemożliwia uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Starosty Lubelskiego w części orzekającej odmowę zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno - prawnej jako projektowana działka nr [...], w sytuacji gdy wykładnia dokonana zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie daje podstaw do takiego uznania; 2) na uznaniu, że nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie w Miejscowym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego rejonu Węglin Południe w Lublinie, zatwierdzonym uchwałą Nr XIII/67/86 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 września 1986 r. przewidziano na projektowanych działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] zwartą zabudowę szeregową, a nie ogólnie dostępny zieleniec, zwłaszcza, że teren zielony został urządzony po 22 września 2004 r. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie - na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - od organu na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżące kasacyjnie zrzekły się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie należy poczynić uwagę porządkującą, a mianowicie, że skarga kasacyjna nie formułuje zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a to oznacza, że ustalenia faktyczne, jakie przyjął i zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, nie zostały skutecznie podważone. W szczególności dotyczy to ustalonego sposobu zagospodarowania spornych części nieruchomości oraz ustaleń co do przebiegu i funkcji sieci infrastruktury technicznej. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego koncentruje się zatem na ocenie, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował i zaaprobował zastosowanie przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz czy w konsekwencji zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Poza sporem w sprawie pozostaje, że nieruchomość będąca przedmiotem żądania zwrotu, została nabyta przez Skarb Państwa aktem notarialnym umowy sprzedaży z dnia 16 czerwca 1989 r. z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Bezsporne jest, że zawarta umowa nie miała charakteru dobrowolnego. W konsekwencji trafnie przyjęto, że umowa ta stanowiła formę wywłaszczenia, co otwierało drogę do stosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n. Ocena czy w sprawie doszło do realizacji celu wywłaszczenia wymagała prawidłowego zdefiniowania jego treści. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu ogłoszonym w Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, posługiwała się pojęciem skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego (art. 50 ust. 1 pkt 3). Pojęcie to zostało zdefiniowane w przepisie art. 16 ust. 2 tej ustawy jako budowa w formie zorganizowanej przestrzennie co najmniej 10 domów jednorodzinnych lub małych domów mieszkalnych albo domów mieszkalnych z budynkami gospodarczymi. W świetle tej definicji jako trafny należy oceniać wniosek, że cel określony jako skoncentrowane budownictwo jednorodzinne nie odnosi się do realizacji pojedynczych obiektów w oderwaniu od układu osiedlowego. Obejmuje on stworzenie zorganizowanego przestrzennie zespołu zabudowy wraz z elementami niezbędnymi dla jego funkcjonowania. Dokumentacja akt sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że teren objęty wnioskiem zwrotowym stanowi część większego obszaru, na którym w formie zorganizowanej przestrzennie zrealizowano budowę domów jednorodzinnych w liczbie znacznie przekraczającej 10. Skoro tak, to sam fakt braku zabudowy na fragmencie tego zorganizowanego przestrzennie obszaru nie może być automatycznie utożsamiany z brakiem realizacji celu wywłaszczenia. Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji ocenił, że rozstrzygające znaczenie ma to, czy sporne fragmenty gruntu pełnią funkcję elementów osiedla mieszkaniowego realizującego wskazany cel. Sąd pierwszej instancji oparł się w tym zakresie na treści aktu notarialnego z dnia 16 czerwca 1989 r., w którym wskazano przeznaczenie gruntu pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Odwołał się też do dokumentacji planistycznej istniejącej w dacie nabycia nieruchomości, to jest do Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego LZM (uchwała Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie Nr XV/91/86 z dnia 30 grudnia 1986 r.) oraz do Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego rejonu Węglin Południowy w Lublinie (uchwała Nr XIII/67/86 z dnia 30 września 1986 r.). Sąd pierwszej instancji zauważył, że choć w planie ogólnym teren przewidziano pod ogrody działkowe, to w planie szczegółowym przeznaczenie zostało określone spójnie z celem nabycia, jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wskazał również, że rysunek planu przewidywał realizację infrastruktury technicznej, w tym planowany przebieg linii elektroenergetycznej. Trafnie też przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że cel w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i z uwzględnieniem tej specyfiki doszedł do wniosku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zważywszy na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, zaakcentować trzeba, że trafnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż z uwagi na datę wywłaszczenia w 1989 r. nie mają zastosowania terminy z art. 137 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że termin siedmioletni obowiązuje dopiero od 1 stycznia 1998 r., natomiast termin dziesięcioletni w obecnym brzmieniu od 22 września 2004 r. Przy wywłaszczeniach sprzed tych dat ocena przesłanek zwrotu sprowadza się do ustalenia, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem, a nie do badania, w jakim czasie do tego doszło. Niezasadnie, zważywszy na okoliczności badanej sprawy skarga kasacyjna naruszenia przepisów art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., upatruje również w uznaniu, że sama tylko budowa podziemnej infrastruktury technicznej uniemożliwia uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Zarzut ten opiera się w istocie na braku zrozumienia stanowiska Sądu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie wyraził stanowiska, że każda infrastruktura podziemna, niezależnie od jej funkcji i związku z celem wywłaszczenia, automatycznie wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku literalnie stwierdzono, że co do zasady urządzenia infrastruktury technicznej, w szczególności podziemnej, nie wyłączają z góry możliwości zwrotu. Trafnie jednak Sąd pierwszej instancji zastrzegł, że dotyczy to sytuacji, gdy infrastruktura nie stanowi elementu celu wywłaszczenia, lecz powstała w związku z realizacją innej, odrębnej inwestycji. W takim ujęciu kryterium rozstrzygające stanowi związek urządzeń infrastruktury z celem wywłaszczenia, a nie sam fakt ich istnienia. Zważywszy na fakt, że jak podkreślono na wstępie, niekwestionowane w rozpatrywanej sprawie pozostają ustalenia faktyczne, trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że znajdująca się w obrębie projektowanej działki nr [...] (część działki nr [...]) infrastruktura techniczna w postaci przewodu sieci gazowej i przewodu sieci wodociągowej służąca do zasilania pobliskiej zabudowy w rejonie ul. [...] stanowi urządzenia te są niezbędne dla funkcjonowania zrealizowanego osiedla domów jednorodzinnych. Skoro zaś celem wywłaszczenia była realizacja przedsięwzięcia wpisującego się w istotę osiedla mieszkaniowego w zabudowie jednorodzinnej, to sieci zaopatrujące to osiedle w media stanowią element realizacji tego celu. Zaakcentować trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono analizę mapy przebiegu sieci w zestawieniu z mapą gruntów projektowanego zwrotu wskazując, iż sposób rozmieszczenia infrastruktury w obrębie działki nr [...], w tym wydzielonej projektowanej działki nr [...], wyklucza zwrot jakiejkolwiek części tej nieruchomości. Te ustalenia również pozostają niezakwestionowane. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.