I OSK 1088/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 963/21 w sprawie ze skargi Wójta Gminy D. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 15 października 2021 r. nr WIN-III.7581.131.2021.MJ w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/OI 963/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Wójta Gminy D. (dalej jako: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia 15 października 2021 r. nr WIN-III.7581.131.2021.MJ, utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") z dnia 21 lipca 2021 r. znak: GN-III.683.12.5.2021 w sprawie ustalenia na rzecz Z. P. i R. O. (dalej: "uczestnicy postępowania") odszkodowania w wysokości 30.305,105 zł za prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] o pow. [...] ha (wydzielona z działki nr [...]), obręb [...], gmina [...]. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej: "u.g.n.") polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca za podstawę ustalenia odszkodowania (wartości nieruchomości) przyjął tylko cechy w postaci lokalizacji nieruchomości i powierzchni, z pominięciem innych cech takich jak rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenia, infrastruktura pozwala na rzetelne ustalenie wartości rynkowej nieruchomości; 2) art. 134 ust. 1 u.g.n. polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie za prawidłowe wyliczenia wartości prawa własności nieruchomości obliczonego przez rzeczoznawcę sporządzającego operat szacunkowy stanowiący podstawę decyzji Starosty Olsztyńskiego, podczas gdy wartości wskazane przez rzeczoznawcę zostały obliczone w oparciu o błędne wyliczenie ceny jednostkowej wynikające z błędu arytmetycznego, co doprowadziło w efekcie do niewłaściwego ustalenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W wywiedzionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, które polegało na przyjęciu, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o wadliwy operat szacunkowy pozwala na rzetelne ustalenie wartości rynkowej nieruchomości oraz przyjęciu za prawidłowe wyliczenia wartości prawa własności nieruchomości obliczonego przez rzeczoznawcę sporządzającego operat szacunkowy stanowiący podstawę decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy wartości wskazane przez rzeczoznawcę zostały obliczone w oparciu o błędne wyliczenie ceny jednostkowej wynikające z błędu arytmetycznego, co doprowadziło w efekcie do niewłaściwego ustalenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu powyższych zarzutów Skarżący kasacyjnie zasadniczo kwestionuje sporządzony na potrzeby postępowania przez biegłego operat szacunkowy, podnosząc, że rzeczoznawca majątkowy przy wycenie przedmiotowej nieruchomości pominął istotne cechy nieruchomości m.in. takie jak kształt, infrastruktura i położenie, co świadczy o błędzie metodologicznym. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie biegły niewłaściwie dobrał nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Przed dokonaniem oceny merytorycznej postawionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ich oceny formalnej, tj. pod względem prawidłowej konstrukcji. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, a więc podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a także nie czyni Sądowi I instancji (w tym również organom) zarzutów względem przepisów postępowania, którymi kierowały się organy obu instancji. W związku z tym niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Jeżeli Skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy dowiedzenia ich wadliwości. Gdy Skarżący kasacyjny nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 3367/23, źródło CBOSA). Zasadniczo z wniesionej skargi kasacyjnej nie wynika wprost aby Skarżący kasacyjnie kwestionował ustalenia faktyczne, albowiem w podstawie prawnej zarzutu przywołał art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i powiązał to z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., który to przepis ma charakter materialnoprawny. Dostrzec jednak należy, że skonstruowany w ten sposób zarzut zmierza w istocie do podważania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, albowiem Skarżący kasacyjne kwestionuje prawidłowość jego sporządzenia, zarzucając m.in. błąd metodologiczny czy nieprawidłowe wyliczenia wartości nieruchomości będącej przedmiotem odszkodowania w przeprowadzonym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że podstawą orzekania organu administracji publicznej o wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość każdorazowo jest operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Organ administracji publicznej uprawniony do orzekania w sprawie wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, nie może ustalać samodzielnie wartości nieruchomości, albowiem z założenia ustawodawcy – nie posiada specjalistycznej wiedzy w zakresie określania wartości nieruchomości, a więc nie jest uprawniony do formułowania w tym zakresie samodzielnych ocen i wniosków. Nie jest to równoznaczne z tym, że organ bezrefleksyjnie przyjmuje sporządzony operat szacunkowy, a wręcz przeciwnie – powinien poddać go wnikliwej analizie i ocenie pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym także przepisami wykonawczymi i ewentualnie innymi przepisami, o ile mają zastosowanie w sprawie. Innymi słowy organ administracji publicznej ocenia, czy operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest więc możliwa do granic wiedzy specjalistycznej jaką posiada organ w zakresie metodologii szacowania nieruchomości. Taka ocena jest możliwa z tego względu, że operat szacunkowy – w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest dowodem w sprawie. Operat szacunkowy podlega zatem takim samym kryteriom oceny jak inne dowody przeprowadzane przez organ. Uznanie zatem, że operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie – tj. opinię biegłego w rozumieniu art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. - dalej: "k.p.a."), oznacza, że jest on elementem stanu faktycznego. Zgodnie natomiast z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc ustanawia tzw. zasadę prawdy obiektywnej, która realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zobowiązuje to zatem organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe jasno wskazuje, że organ administracji publicznej dokonując oceny operatu szacunkowego bazuje głównie na przepisach postępowania administracyjnego, które stanowią podstawę procesową przeprowadzenia takiego dowodu i jego oceny, a także zakwalifikowania go do ustaleń faktycznych. Oznacza to, że wskazywanie przez Skarżącego kasacyjnie na wadliwości operatu szacunkowego będące wynikiem błędnych wyliczeń oraz nieprawidłowego doboru nieruchomości podobnych (z pominięciem kryteriów, jakie należy uwzględniać, ustalając wartość rynkową nieruchomości stanowiącą podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie) przez rzeczoznawcę powinno skutkować postawieniem zarzutów naruszenia przepisów postępowania, regulujących obowiązki zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. To na te przepisy Skarżący kasacyjnie powinien się powołać. Brak natomiast zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w sytuacji gdy Skarżący kasacyjnie kwestionuje, w jakimkolwiek zakresie, operat szacunkowy, który bezsprzecznie stanowi dowód w sprawie, oznacza, że zarzuty donoszące się do prawa materialnego są bezprzedmiotowe i wewnętrznie sprzeczne. W takiej sytuacji nie podważa się zakresu stosowania materialnej normy prawnej kształtowanego jej hipotezą, lecz to, że okoliczności faktyczne sprawy tej hipotezie nie odpowiadają, a więc nie są adekwatne do wyznaczonego nią generalno-abstrakcyjnego wzorca układu faktycznego, który aktywuje stosowanie tej normy. Zauważyć należy, że przez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, które legło u podstaw skargi kasacyjnej, rozumie się błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. W ocenie zatem Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który Skarżący uznaje za prawidłowy. Zatem do kwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych należało w takim przypadku wykorzystać inny wzorzec kontroli w postaci przepisów prawa procesowego. W rezultacie wywiedzione przez Skarżącego kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Podkreślić należy, że obowiązkiem Skarżącego kasacyjnie jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, źródło CBOSA). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów. Nawiązując natomiast do wskazanych w treści skargi kasacyjnej okoliczności w zakresie ewentualnych błędów w operacie szacunkowym, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania w myśl obowiązującego w dacie sporządzania operatu szacunkowego § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555). Ingerencja organu w tę sferę polega tylko na ocenie operatu, gdyż podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest tylko biegły. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Odróżnić jednak należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. ocena prawidłowości operatu należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 557/19, źródło CBOSA). Dopuszczalne jest także złożenie przez kwestionującego operat szacunkowy sporządzony przez biegłego, kontroperatu. Taki kontroperat nie może wprawdzie stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ale podlega ocenie dowodowej organu i może stanowić dla organu administracji publicznej podstawę do podważania opinii biegłego, a w następstwie impuls do przeprowadzania dowodu z opinii innego biegłego. W tej sprawie, nie ma wątpliwości, że Skarżący kasacyjnie nie podjął ww. czynności, aby dowieść nieprawidłowościom w sporządzonym na potrzeby postępowania operacie szacunkowym. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.