I OSK 1083/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Po 887/23 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 października 2023 r., nr SN-III.7570.51.2023.12 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: zawiesić postępowanie do czasu podjęcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt I OPS 3/25.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej także : "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Po 887/23, oddalił skargę R. G. (dalej także: "skarżący") na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 października 2023 r., nr SN-III.7570.51.2023.12, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, przeznaczenie nieruchomości wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (w dacie wydania tej decyzji, wedle studium, teren ten był określony jako: teren łąk i pastwisk), to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanych pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 poz. 344 z późn. zm.; dalej także: "u.g.n."). W takim bowiem przypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany, przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555; dalej także: "rozporządzenie"). To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. Nie znajduje w takiej sytuacji § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości i orzeczeniu powyższemu zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art.141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak rozpoznania istoty sprawy oraz wadliwe dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem, tj. z pominięciem przepisów ustawy zasadniczej oraz z pominięciem podnoszonych przez skarżącego zarzutów skargi w zakresie naruszenia zasady hierarchiczności aktów prawnych oraz zasady wyłączności ustawy co do wprowadzania ograniczeń z korzystania z prawa własności, 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 18, 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa) w zw. art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 3-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) w zw. z § 36 ust. 3-4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: Rozporządzenie w sprawie wyceny) w zw. z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tzw. zasady korzyści (art. 134 ust. 4 u.g.n.), polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania w oparciu o rolne przeznaczenie nieruchomości, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisów w niniejszej sprawie powinno skutkować ustaleniem wysokości odszkodowania na podstawie drogowego przeznaczenia nieruchomości, zgodnego z celem wywłaszczenia, które powoduje zwiększenie wartości (nieruchomości/odszkodowania); z kolei przeciwna interpretacja i ustalenie wartości odszkodowania na podstawie § 36 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie wyceny skutkuje m.in. naruszeniem zasady hierarchiczności aktów prawnych oraz zasady wyłączności ustawy w zakresie możliwości wprowadzania ograniczeń co do korzystania z prawa własności, 3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w zw. z art. 134 ust. 4,130 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo dokonania przez organy błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności: a. operatu szacunkowego dot. ustalenia odszkodowania i niepostrzeżenie jego wadliwości, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie wartości wywłaszczonej nieruchomości; b. brak uwzględnienia, że przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości (nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości), a tym samym również i bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich może oznaczać przekazanie władztwa faktycznego, co powinno stanowić podstawę do zwiększenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie o 5%, ponieważ rzeczywiście wywłaszczony właściciel zaprzestał wykonywania uprawnień właścicielskich wobec wywłaszczonej nieruchomości i została ona dobrowolnie wydana. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł: 1. na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonych decyzji. 2. ewentualnie (na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 3. przyznanie na rzecz skarżącego kasacyjnie należnych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu, w tym kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, 4. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zrzekając się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do ustalenia, czy w sprawie niniejszej powinien znaleźć zastosowanie art. 134 ust. 4 u.g.n., czy też przepisy § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Na tak postawione pytanie odpowiedzi można oczekiwać po rozstrzygnięciu wniosku składu trzyosobowego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1919/21, złożonego w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej także "P.p.s.a."), w którym przedstawiono składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy ustalenie wartości nieruchomości przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 311), która na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod inwestycję drogową, a taki cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, powinno nastąpić: a) wyłącznie na zasadach określonych w § 49 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832) – przed zmianą stanu prawnego w § 36 ust. 3 pkt 1 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 555), traktując ten przepis jako lex specialis i stosując wynikające z niego ograniczenie powiększenia wartości do 50%, czy też b) z zastosowaniem ogólnej zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), traktując wymieniony wyżej przepis § 49 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia – przed zmianą stanu prawnego § 36 ust. 3 pkt 1 uchylonego rozporządzenia, jedynie jako instrument wykonawczy służący do określenia wartości nieruchomości według jej alternatywnego sposobu użytkowania, co w konsekwencji pozwala na ustalenie tej wartości w pełnej wysokości rynkowej, bez stosowania ograniczenia do 50%?. W świetle art. 269 § 1 P.p.s.a. "Dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona jednak wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. (...) Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu" (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 269). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 125 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, do czasu rozpoznania zagadnienia prawnego zarejestrowanego pod sygn. akt I OPS 3/25, przedstawionego w sprawie o sygn. akt I OSK 1919/21.