I OSK 1076/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1207/23 w sprawie ze skargi D. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 24 marca 2023 r., nr SKO.4000-513/2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 12 STYCZNIA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ D. Ż. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W SIEDLCACH Z 24 MARCA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA DODATKU WĘGLOWEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika przyznanego w ramach prawa pomocy. Pełnomocnik zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania i pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części za obie instancje. Dodatkowo zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu pełnomocnik zarzucił naruszenie: 1) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., przez niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja naruszała w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego przez zaniechanie obowiązku uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu skarżącej oraz poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wadliwie dokonaną ocenę zaskarżonej decyzji; 3) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, dalej: k.c., i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 141, z późn. zm.), dalej: u.d.w., przez ich błędną wykładnię skutkująca przyjęciem, że adres wskazany we wniosku skarżącej nie jest jej adresem zamieszkania, że skarżąca nie prowadzi tam gospodarstwa, przez stworzenie przez Sąd dodatkowej przesłanki zasadności dodatku węglowego pod postacią "faktycznego miejsca zamieszkania", a także przez brak jakiejkolwiek analizy w przedmiocie zamiaru stałego pobytu skarżącej w kontekście jej miejsca zamieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, czy dodatek węglowy przysługuje na źródło ogrzewania paliwem stałym zainstalowane w miejscu, które wnioskodawca deklaruje jako miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. podczas gdy nie zamieszkuje pod tym adresem z uwagi na remont lokalu. Orzekające w sprawie organy oraz kontrolujący ich postępowanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznały bowiem, że skarżąca jako osoba przebywająca poza remontowanym, wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego lokalem nie prowadzi w nim gospodarstwa domowego, co wyklucza przyznanie wspomnianego dodatku. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 2 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy (ust. 1). Przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: (1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo (2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe) – ust. 2. Analiza zacytowanych powyżej przepisów wskazuje, że dodatek węglowy przyznawany jest na gospodarstwo domowe. Wprawdzie przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wskazują wprost, jak należy rozumieć to wyrażenie, poza prostym podziałem na gospodarstwa domowe jednoosobowe i wieloosobowe), ale z kolejnych przepisów ustawy można wywieść, że dodatek ten przysługuje na określony, fizyczny adres miejsca zamieszkania (por. m.in. art. 2 ust. 3a-3c u.d.w.), a nie miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., tj. miejscowość, w której określona osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Pojęcie to ma na gruncie ustawy o dodatku węglowym ograniczone zastosowanie i dotyczy ono ustalenia prawa do dodatku węglowego na podstawie art. 2 ust. 7 u.d.w. oraz ustalenia właściwości miejscowej organu rozpatrującego wniosek o przyznanie dodatku węglowego (art. 2 ust. 12 u.d.w.). W konsekwencji powyższego należało przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do prowadzenia przez organy administracji szczegółowych ustaleń, czy skarżąca miejscowość Kózki traktuje jako centrum swoich interesów życiowych. Z punktu widzenia dodatku węglowego istotne znaczenie miało prowadzenie gospodarstwa domowego pod określonym adresem. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że skarżąca nie zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku z 14 października 2022 r. o przyznanie dodatku węglowego i od 1 października 2021 r. mieszka wraz z córką w S., czemu nie zaprzeczyła w toku postępowania tak administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, deklarując jedynie chęć powrotu pod adres zamieszkania w K. po zakończeniu remontu lokalu. W tej sytuacji przyjąć należy, że organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły, że adres wskazany przez skarżącą we wniosku nie jest adresem, pod którym skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe, co wykluczało możliwość przyznania dodatku węglowego na gospodarstwo wskazane we wniosku. Tym samym stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolującego wydaną w sprawie decyzję było zasadne. W świetle powyższych wywodów niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 25 k.c. i art. 2 ust. 1 u.d.w. Na marginesie powyższego należy odnotować, że przyznanie dodatku węglowego odbywa się w warunkach tzw. związania administracyjnego, które zakłada, że uprawnienie do tego świadczenia przyznawane jest, ilekroć zostaną spełnione przesłanki przyznania dodatku węglowego. Organ nie dysponuje zatem w tej sytuacji uznaniem administracyjnym pozwalającym mu na odmowę przyznania świadczenia z uwagi na przeważający interes społeczny bądź z powołaniem się na brak stwierdzenia słusznego interesu strony. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem nakaz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli występuje wyłącznie w sytuacji, gdy organowi przysługuje uznanie administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2198/94). Skoro zatem jak wskazano powyżej, dodatek węglowy przyznawany jest w ramach związania administracyjnego, brak było podstaw oczekiwania od organów badania czy w rozpoznawanej sprawie za przyznaniem tego świadczenia przemawia słuszny interes strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł przynieść skutków oczekiwanych przez autora skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowę wydania tych opinii, opinię w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinię zabezpieczającą w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowę wydania opinii zabezpieczającej w sprawie opodatkowania wyrównawczego. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony, gdy sąd nie rozstrzygnie zawisłej przed nim sprawy w granicach sprawy administracyjnej, tj. rozstrzygnie inną sprawę bądź wykroczy poza granice sprawy administracyjnej, albo uzna, że jest związany zakresem zarzutów zawartych w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1022/23). Jednocześnie orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2466/22). Stawiając analizowany zarzut, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji miał dopuścić się jego naruszenia, w szczególności nie przytoczył argumentów wskazujących na naruszenie granic rozpoznania sprawy administracyjnej. Brak rozwinięcia zarzutu naruszenia przepisów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uniemożliwia jego merytoryczną ocenę, czyniąc go bezskutecznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 355/24). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.