I OSK 1075/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1966/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2022 r., I SA/Wa 1966/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] (pkt 1.), umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2.). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Świadczenia rodzinne zostały przyznane skarżącej M. S. na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], uchylonej następnie decyzją ww. organu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], w okresie od 1 kwietnia 2017 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił przyznania M. S. prawa do zasiłku rodzinnego w wysokości dodatku dyferencyjnego na okres od 1 kwietnia do 30 września 2017 r. na dzieci: M. S. oraz N. S. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: M. S. oraz N. S. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na dziecko: N. S. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z zatrudnieniem ojca dzieci wnioskodawczyni na terytorium Królestwa Norwegii od 1 września 2013 r. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 1 grudnia 2016 r. do 31 października 2017 r. Ponadto, ze względu na brak aktywności zawodowej wnioskodawczyni na terenie Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 1 kwietnia do 30 września 2017 r. krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń jest Norwegia. W konsekwencji powyższej decyzji Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] stwierdził, że zasiłek rodzinny na okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2017 r. na dzieci: M. S. oraz N. S. w kwocie 744 zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na dziecko: N. S. kwocie 207 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi i wezwał stronę do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W wyniku odwołania skarżącej Minister Rodziny i Polityki Społecznej ww. decyzją z dnia [...] maja 2021 r. utrzymała w mocy decyzje organu I instancji wskazując, iż obowiązek zwrotu jest instytucją zapobiegającą pobieraniu świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego przez osoby nieuprawnione do nich, które w toku postępowania nie wykazały całego, istotnego dla sprawy stanu faktycznego, albo też zaniechały realizacji ciążącego na nich, jako uprawnionych, obowiązku informowania organu, o każdej zmianie okoliczności faktycznych mających wpływ na dalsze przysługiwanie świadczenia, a organ z urzędu nie wykrył tych zdarzeń ani w postępowaniu, ani też w ramach kontroli legalności pobierania świadczeń rodzinnych. Organ odwoławczy podkreślił, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych z [...] grudnia 2016 r. skarżąca nie wskazała, aby któryś z członków rodziny przebywał poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zarówno w decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych oraz w ww. wniosku skarżąca została pouczona, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wskazał, że w związku z odmową przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego za okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2017 r. należy uznać, iż zasiłek rodzinny wraz dodatkami do zasiłku rodzinnego wypłacony za ten okres, jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W skardze na powyższa decyzję M. S. zarzuciła naruszenie prawa i wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Skarżąca wskazała, że w 2016 r. straciła pracę. Od dnia 8 grudnia 2014 r. była już po rozwodzie, a jej były mąż miał już nową rodzinę i żonę, która była w ciąży. Skarżąca podała, że przy składaniu wniosku o zasiłek rodzinny i wychowawczy na lata 2016 - 2017 była osobą bezrobotną, a pracownicy GOPS w [...] poradzili jej aby nie wpisywała byłego męża we wniosku, ponieważ nie byli już rodziną, a on mieszkał w Norwegii. Skarżąca wskazał, że wydawało się jej, że skoro mieszka w Polsce z dziećmi, to nie ma znaczenia gdzie przebywa jej były mąż z nową rodziną. Skarżąca prowadzi firmę sprzątającą od 1 września 2017 r. Z uwagi na pandemię COVID-19 jej dochód w 2020 wyniósł 11.970 zł za wykonywaną pracę, co stanowi kwotę mniejszą od żądanego zwrotu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 listopada 2022 r. skargę uwzględnił, uchylając zaskarżoną i poprzedzająca ja decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2021 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że w myśl przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jak "u.ś.r.", w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie członkowskim, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 5 tej ustawy). Zgodnie z kolei z treścią art. 23a ust. 9 u.ś.r., wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 u.ś.r. stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 u.ś.r., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in.: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Dalej Sąd I instancji wskazał, że przywołane powyżej zastrzeżenie odnoszące się do przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Podstawą takiej oceny było ustalenie, że ojciec dzieci skarżącej jest jej członkiem rodziny, a w związku z tym, że skarżąca nie była aktywna zawodowo w Polsce, a ojciec dzieci jest zatrudniony w Norwegii, przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają w sprawie zastosowanie w okresie wskazanym w wydanych w tej sprawie decyzjach. W ocenie Sądu I instancji powyższe stanowisko organów pozostaje błędne, bowiem organy dokonały w tej sprawie błędnej wykładni pojęcia "członek rodziny" określonego w art. 23a ust. 2 u.ś.r. i błędnie tym samym założyły, że ojciec dzieci skarżącej, dla których pobierała ona sporne świadczenia rodzinne, jest jej członkiem rodziny, w rozumieniu przepisu art. 1 lit. i akapit 1 ppkt i rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (DZ.U.UE.L.2004. 166.1). Zgodnie z jego treścią członek rodziny oznacza m.in. każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia. Przepis ten wprost odsyła zatem do ustawodawstwa krajowego. Zdaniem Sądu I instancji, sam fakt, że Ł. S. jest ojcem dzieci skarżącej nie jest wystarczający do uznania go za członka jej rodziny w rozumieniu ww. przepisów, szczególnie wobec treści wyroku rozwodowego. Skarżąca w toku postępowania podnosiła przy tym, że jej były mąż ma nową rodzinę w Norwegii. Jeżeli więc przyjąć, że skarżąca jest osobą rozwiedzioną i wychowuje dzieci samodzielnie, bez udziału ojca, to już tylko z tego powodu nie można zasadnie twierdzić, że jest on członkiem jej rodziny. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w tej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 30 u.ś.r., a w konsekwencji organy orzekające błędnie uznały, że we wskazanym w decyzjach okresie należy zastosować przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ł. S. niezasadnie bowiem został uznany za członka rodziny skarżącej i tym samym jego zamieszkiwanie i praca na terenie Norwegii pozostaje bez znaczenia, skoro zgodnie z twierdzeniem skarżącej nie uczestniczył on w wychowaniu ich dzieci. Sąd I instancji uznał nadto, że skarżąca działała w zaufaniu do pouczeń, jakie uzyskiwała przy składaniu wniosków o zasiłek rodzinny i wychowawczy w latach 2016 i 2017, udzielanych przez pracowników GOPS [...], aby nie wpisywała byłego męża we wniosku, ponieważ nie byli już rodziną. Sąd I instancji podkreślił, że świadczenia rodzinne ze swej natury nie mogą być uważane za należne, czy też nienależne, w oderwaniu od sytuacji rodzinnej wnioskodawcy. Wskazano także, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rodziny i Polityki Społecznej, zaskarżając wyrok w całości zarzucając naruszenie: - przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 110 k.p.a. polegające na przekroczeniu granic sprawy administracyjnej przez kontrolę kwestii słuszności prawa do świadczenia rodzinnego, wynikającego z decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 czerwca 2020 r., która nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, naruszając tym samym również zasadę związania organu administracji, uprzednio wydaną decyzją, od chwili jej doręczenia. W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. a) art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE C 202 z 7 czerwca 2016, str. 1; Dz.U.2004.90.864 ze zm.), dalej jako "traktat", w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, a także art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz.Urz.L 265 z 29 września 2012 ze zm.), zm.), dalej jako "regulamin", przez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej; b) art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), dalej jako "rozporządzenie 883/2004", przez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że ojciec dzieci M.S. oraz N. S.nie jest członkiem ich rodziny w rozumieniu ww. przepisów rozporządzenia 883/2004, podczas gdy literalne brzmienie art. 1 lit. i akapit 1 ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004 oraz przedstawiona w przedmiotowej kwestii interpretacja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w analogicznych sprawach C-363/08 Slanina oraz C-378/14 - Trapkowski, wskazują, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny, w myśl art. 1 lit. i akapit 1 ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004 a w efekcie tego c) art. 68 ust. 1 lit. a i b ust. 2 oraz ust. 3 w związku z art. 67 rozporządzenia 883/2004 oraz w związku z art. 60 ust. 1-3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia 883/2004, dalej jako "rozporządzenie 987/2009", poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie mogą mieć również zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wskazujące Królestwo Norwegii dalej: Norwegia, jako państwo członkowskie właściwe na zasadzie pierwszeństwa do wypłaty świadczenia równoważnego świadczeniu rodzinnemu, z uwagi na zamieszkiwanie oraz zatrudnienie ojca dzieci skarżącej ponieważ – zdaniem Sądu I instancji – ojca dzieci skarżącej nie można traktować jako członka rodziny, podczas gdy właściwa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż zgodnie z przedstawionym powyżej orzecznictwem w zakresie art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004, biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny, a przez to dla ustalenia pierwszeństwa do przyznania świadczeń rodzinnych wystarczające jest ustalenie tytułu, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko (najczęściej rodzic dziecka) podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego, przez co również i z tego względu w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; d) art. 3 pkt 16 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż rodzic dziecka (w przedmiotowej sprawie ojciec) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie jest członkiem rodziny w rozumieniu przedmiotowego przepisu, albowiem, aby zostać uznanym za członka rodziny, musi on spełniać dodatkowe przesłanki określone w treści art. 6 pkt 14 ustawy dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz.U.2021.2268 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", których – zdaniem Sądu I instancji – nie wypełnia, podczas gdy nie wynika to wprost z treści ww. przepisu u.ś.r., jak również prawidłowa wykładnia powyższego przepisu u.ś.r. niemalże wzorcowo wypełnia dyrektywę tzw. przyjaznej wykładni prawa Unii Europejskiej w kontekście przepisów prawa krajowego, której istota jest w pełni zbieżna z wykładnią przepisów rozporządzenia 883/2004 dotyczących definicji "członka rodziny" dokonanej przez TSUE w przywołanym powyżej orzecznictwie, wskazującej, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) rozporządzenia 883/2004; e) art. 23a ust. 1-3 u.ś.r. w związku z art. 3 pkt 15a u.ś.r. oraz w związku z art. 3 pkt 16 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki, w których mają albo mogą mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, albowiem – zdaniem Sądu I instancji – ojca dzieci skarżącej nie należy traktować jako członka rodziny dzieci, podczas gdy z treści art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 wraz z interpretacją TSUE w analogicznych sprawach: C-363/08 - Slanina oraz C-378/14 - Trapkowski, wynika, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) rozporządzenia 883/2004, a w konsekwencji tego przepisy art. 68 ust. 1 lit. a i b ust. 2 oraz ust. 3 w związku z art. 67 rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1-3 rozporządzenia 987/2009 wraz z interpretacją TSUE, mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na przebywanie członka rodziny wnioskodawcy świadczenia rodzinnego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego a czynnikiem decydującym jest jedynie możliwość ubiegania się o świadczenia rodzinne w innym państwie członkowskim; f) art. 23a ust. 5 oraz 9 u.ś.r. w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez błędne uznanie, iż nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego za okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2017 r. na dzieci: M. S. oraz N. S.w kwocie 744,00 zł oraz dodatku do zasiłku rodzinnego tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na dziecko: N. S. w kwocie 207,00 zł, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty, albowiem – zdaniem Sądu I instancji – ojca dzieci skarżącej nie można poczytywać jako członka jej rodziny, podczas gdy z uwagi na treść art. 1 lit. i akapit 1. Ppkt (i) oraz akapit 3 wraz interpretacją TSUE w analogicznych sprawach C-363/08 Slanina oraz C-378/14 - Trapkowski, wynika, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny, w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) rozporządzenia 883/2004 a w konsekwencji tego przepisy art. 68 ust. 1 lit. a i b ust. 2 oraz ust. 3 w związku z art. 67 rozporządzenia 883/2004 oraz w związku z art. 60 ust. 1-3 rozporządzenia 987/2009 wraz z interpretacją TSUE, mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na przebywanie członka rodziny wnioskodawcy świadczenia rodzinnego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przez co ww. świadczenie należało uznać za podlegające obowiązkowi zwrotu jako nienależnie pobrane; - przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. przez ich zastosowanie w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było przyjęcie przez Sąd I instancji odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 267 zdanie pierwsze lit. b traktatu, art. 1 lit. i akapit 1. Ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004, art. 68 ust. 1 lit. a i b ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 67 rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1- 3 rozporządzenia 987/2009, art. 3 pkt 16, art. 23a ust. 1-3 u.ś.r. w związku z art. 3 pkt 15a u.ś.r. oraz w związku z art. 3 pkt 16, art. 23a ust. 9, art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie powyższych zarzutów Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także przedstawienie pytania prawnego TSUE w trybie art. 267 Traktatu o następującej treści: "Czy biologiczny ojciec, matka, oraz dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004, niezależnie od sytuacji pomiędzy rodzicami dziecka, tj. czy są oni małżeństwem czy też nie, czy prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe czy też nie oraz czy rodzic spełnia wobec dziecka obowiązek alimentacyjny czy tez nie, a co za tym idzie czy art. 67 rozporządzenia 883/2004, czytany łącznie z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia, należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy jeden z rodziców dziecka, na którego rzecz przyznawane są świadczenia rodzinne, zamieszkuje wraz z tym dzieckiem w jednym państwie członkowskim (Państwo członkowskie A), w którym ubiega się o świadczenia rodzinne, podczas gdy drugi z rodziców tego dziecka, który według prawa krajowego państwa członkowskiego a nie jest uznawany za członka rodziny pierwszego rodzica, lecz może być uprawniony do świadczeń rodzinnych na dziecko, zamieszkuje i pracuje w innym państwie członkowskim (państwie członkowskim B)", a w konsekwencji przedstawienia tego pytania o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały szerzej umotywowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Trafny okazał się zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 110 k.p.a. polegające na przekroczeniu granic sprawy administracyjnej tyczącej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, przez ocenę prawa skarżącej do świadczeń rodzinnych, rozstrzygniętego ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2020 r. odmawiającą skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego w wysokości dodatku dyferencyjnego za okres od 1 kwietnia do 30 września 2017 r. wraz z dodatkami. Odnosząc się do powyższej kwestii wypada zauważyć, iż ustalenie, że w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przesądza o właściwości rzeczowej wojewody w sprawach dotyczących przyznawanych świadczeń. Oznacza to, że w następstwie dokonanych ustaleń wojewoda orzeka w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Należy zatem podkreślić, iż prowadzone przez wojewodę postępowanie wyjaśniające w kwestii możliwości zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ma m.in. na celu potwierdzenie ustalenia organu właściwego w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych. Dokonane przez wojewodę pozytywnego ustalenia w tym zakresie ma ten skutek, że dotychczasowy organ właściwy w sprawie świadczeń rodzinnych, na podstawie art. 23a ust. 5 u.ś.r., w odrębnym postępowaniu uchyla decyzję o ich przyznaniu, co powinno nastąpić od dnia podlegania osoby ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a jednocześnie wojewoda staje się organem właściwym w zakresie przyznania owych świadczeń rodzinnych. Zadaniem wojewody w tego rodzaju sprawie jest zatem nie tylko stwierdzenie faktu przebywania czy podjęcia zatrudnienia członka rodziny jako osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, lecz także ustalenie, czy w sprawie tej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z równoległym nabyciem uprawnień w innym państwie objętym przepisami o koordynacji. W odniesieniu do powyższej okoliczności ustalenia dokonane przez wojewodę mają znaczenie zarówno dla ustalenia właściwości organu w sprawie, jak i samego świadczenia. Są także wiążące dla organu właściwego, w sytuacji opisanej w art. 23a ust. 5 u.ś.r. i stanowią podstawę uchylenia decyzję o przyznaniu świadczeń rodzinnych. Wpływ kwestii zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego na postępowanie, w którym organ właściwy w sprawie świadczeń rodzinnych wydał decyzję przyznającą stronie prawo do tych świadczeń każe odpowiedzieć na pytanie, w którym postępowaniu winno zostać zweryfikowane ustalenie wojewody wskazujące na konieczność zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Odpowiedź w tym zakresie winna jednoznacznie wskazywać na postępowanie, w którym wojewoda rozstrzyga o prawie do świadczeń rodzinnych. Jak już była o tym mowa, wojewoda wskutek powyższego ustalenia staje się organem właściwym w sprawie, a nadto ustalenie to wpływa na możliwość przyznania prawa do świadczeń rodzinnych. Kluczowa wydaje się kwestia właściwości organu. Skoro organy administracji z urzędu przestrzegają swojej właściwości, a załatwienie sprawy przez organ niewłaściwy stanowi o nieważności decyzji (art. 19 w związku art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), co prowadzi do konieczności weryfikacji właściwości organu na każdym etapie postępowania administracyjnego i sądowego, to rozstrzyganie przez wojewodę kwestii praw do świadczeń rodzinnych musi być poprzedzone zbadaniem podstaw właściwości tegoż organu, a zatem poprawności ustalenia, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jednocześnie należy podkreślić, iż nie istnieją przekonywujące powody, które wskazywałyby na możliwość badania tej kwestii wielokrotnie, w szczególności w postępowaniu prowadzonym przez organ właściwy na podstawie art. 23a ust. 5 u.ś.r., w którym następuje uchylenie decyzji przyznającej świadczenia rodzinne za okres w którym zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, czy też w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o czym stanowi art. 30 u.g.n. Wzgląd na konstytucyjną zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP i art. 8 ust. 1 k.p.a.) uniemożliwia rozstrzyganie określonej kwestii, mającej wpływ na prawa i obowiązki stron w różnych postępowaniach administracyjnych i przez różne organy. Jeżeli zatem zagadnienie zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w sprawie przyznania skarżącej zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami w okresie od 1 kwietnia do 30 września 2017 r. zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2020 r., to aktualnie, w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za ww. okres, kwestia prawidłowości ustalenia zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podobnie jak i zasadności odmowy przyznania tych świadczeń nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia. Wojewoda Mazowiecki rozstrzygając w kwestii nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych pozostawał bowiem związany swoją wcześniejszą decyzją odmawiającą przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych za ww. okres (art. 110 § 1 k.p.a.) Nie powinna także budzić zastrzeżeń uwaga, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 30 u.ś.r. jest postępowaniem administracyjnym odrębnym od postępowania w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 30 u.ś.r. jest ustalenie nienależnego pobrania świadczenia, a w konsekwencji także zobowiązanie do jego zwrotu. W toku tego postępowania powinno nastąpić ustalenie, że wystąpiła jedna z podstaw uregulowanych w art. 30 ust. 2 u.ś.r., a więc, że świadczenie rodzinne zostało pobrane w sposób nienależny. Przedmiotem tego postępowania jest również ustalenie, czy nie wystąpiła przesłanka powodująca przedawnienie orzekania o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń (art. 30 ust. 5 u.ś.r.). Odrębność obu postępowań została wyraźnie dostrzeżona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego mającym źródło w wykładni art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin (Dz.U.2017.1428 ze zm.), co trafnie dostrzeżono w skardze kasacyjnej (vide: postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2020, I OSK 116/20; postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2020 r., I OW 25/20; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., I OSK 1354/21; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., I OSK 1306/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa konstatacja nakazuje uznać za trafne zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 110 § 1 k.p.a. (sprecyzowany w motywach skargi kasacyjnej). To zaś oznacza, iż brak jest podstaw aby badać pozostałe zarzuty kasacji odnoszące się do merytorycznych powodów odmowy przyznania skarżącej zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami za ww. okres. Kwestia ta nie mogła być przedmiotem oceny Sądu I instancji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji zarzuty kasacji podniesione w tym zakresie wykraczają poza przedmiot rozstrzygnięcia sprawy nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Nieadekwatnie do okoliczności sprawy sformułowany zastał także wniosek o pytanie prejudycjalne, stąd też nie mógł on zostać uwzględniony. Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako bezzasadnej (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od uwzględnienia żądania skargi kasacyjnej w tym zakresie wskutek uznania niniejszej sprawę za przypadek szczególnie uzasadniony z uwagi na status skarżącej i przedmiot sprawy.