I OSK 1074/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1965/21 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 maja 2021 r. nr DSZ-V.5321.1.303.2.2021.AC w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1965/21, po rozpoznaniu skargi M.S., zwanej dalej "skarżącą", od decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 maja 2021 r., nr DSZ-V.5321.1.303.2.2021.AC, w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 lutego 2021 r., nr 658/ŚR/2021; w puncie 2 umorzył postępowanie administracyjne. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 11 maja 2016 r., nr [...], przyznano skarżącej świadczenie rodzinne w formie zasiłku rodzinnego na dzieci N.S. i M.S. w kwotach po 118,00 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 października 2016 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przyznany w kwocie 100,00 zł na rzecz każdego dziecka. Ponadto warunkowo przyznano dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, na N.S. w kwocie 63,00 zł miesięcznie na okres od 1 września 2016 r. do 31 października 2016 r. Następnie decyzją z dnia 23 sierpnia 2017 r., nr [...], Wójt Gminy [...] uchylił realizację opisanej powyżej decyzji z dnia 11 maja 2016 r. od dnia 1 kwietnia 2016 r. Powodem uchylenia decyzji było zastosowanie w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wynikające z faktu przebywania i aktywności zawodowej ojca małoletnich na terytorium Królestwa [...]. Przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego nr 2019/ŚR/2020 z dnia 21 czerwca 2020 r., znak: WPS-VII.9470.7.1798.2019.ST, odmówiono przyznania skarżącej w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 października 2016 r. dodatku dyferencyjnego w postaci zasiłku rodzinnego na małoletnie M.S.1 i N.S., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na małoletnie M.S.1 i N.S. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, wnioskowanego na małoletnią N.S. W konsekwencji powyższego Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 658/ŚR/2021 z dnia 1 lutego 2021 r., znak: WPS-VII.9470.11.351.2019.AB, w punkcie I uznał za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze wypłacone skarżącej w formie zasiłku rodzinnego na dzieci M.S.1 i N.S. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 października 2016 r. w kwocie 1.652,00 zł, dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, na dziecko N.S. w okresie od 1 września 2016 r. do 31 października 2016 r. w kwocie 126,00 zł oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dwoje ww. dzieci, wypłaconego jednorazowo we wrześniu 2016 r. w kwocie 200,00 zł; w punkcie II zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w kwocie 1978,00 zł wraz z odsetkami naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z dnia 17 maja 2021 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 lutego 2021 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej, zwanego dalej "organem odwoławczym", wniosła M.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 listopada 2022 r. w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 lutego 2021 r. nr 658/ŚR/2021; w punkcie 2 umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 1 ust. 2 i 3, art. 23a i art. 30 ust. 2 pkt 1, ust. 2b i ust. 8 u.ś.r., do których treści odwołał się na wstępnie rozważań prawnych. Wskazano, że rozpoznając przedmiotową sprawę organy przyjęły, iż przywołane w art. 30 ust. 1 u.ś.r. zastrzeżenie odnoszące się do przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie, a skarżąca została uznana za osobę, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne w okresie i kwotach wskazanych w wydanych w sprawie decyzjach. Podkreślono, że podstawą tak dokonanej oceny było ustalenie, że ojciec dzieci skarżącej jest członkiem rodziny, a w związku z tym, że skarżąca nie była aktywna zawodowo w Polsce, a ojciec dzieci jest zatrudniony w [...], przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają w sprawie zastosowanie w okresie wskazanym w wydanych w tej sprawie decyzjach. Sąd I instancji uznał, że powyższe stanowisko organów jest błędne, gdyż organy dokonały w tej sprawie błędnej wykładni pojęcia "członek rodziny", określonego w art. 23a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i tym samym błędnie założyły, że ojciec dzieci skarżącej, dla których pobierała ona sporne świadczenia rodzinne, jest członkiem jej rodziny w rozumieniu przepisu art. 1 lit. i akapit 1 ppkt i) rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE.L.2004. 166.1). Zgodnie z jego treścią członek rodziny oznacza m. in. każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo na mocy którego przyznawane są świadczenia. Mając na względzie, że powyższy przepis wprost odsyła do ustawodawstwa krajowego, Sąd I instancji odwołał się do definicji rodziny obowiązującej w polskim systemie prawnym. Definicja rodziny została określona w art. 3 pkt 16 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem przez rodzinę rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się natomiast dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Definicję rodziny zawiera także art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym "rodzina" to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (w tej kwestii powołano się na wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1536/12). Sąd I instancji uznał, że przytoczone powyżej definicje należało mieć na względzie przy ocenie tego, czy L.S. jest "członkiem rodziny" skarżącej. Podkreślono, że z akt sprawy wynika, iż wyrokiem z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...] VI Wydział Cywilny Rodzinny rozwiązał przez rozwód małżeństwo skarżącej i L.S., ustalając miejsce pobytu ich dzieci przy matce. Zdaniem Sądu, sam fakt, że L.S. jest ojcem dzieci skarżącej z całą pewnością nie jest wystarczający do uznania go za członka jej rodziny w rozumieniu powołanych wyżej przepisów prawa, szczególnie wobec treści powołanego wyroku rozwodowego. Skarżąca w toku postępowania podnosiła przy tym, że jej były mąż ma nową rodzinę w [...]. Jeżeli więc przyjąć, że skarżąca jest osobą rozwiedzioną i wychowuje dzieci samodzielnie, bez udziału ojca, to już tylko z tego powodu nie można zasadnie twierdzić, że jest on członkiem jej rodziny. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 30 u.ś.r., a w konsekwencji organy orzekające błędnie uznały, że we wskazanym w decyzjach okresie należy zastosować przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. L.S. niezasadnie bowiem został uznany za członka rodziny skarżącej i tym samym fakt jego zamieszkiwania i podejmowania pracy na terenie [...] we wskazanym okresie pozostaje bez znaczenia, skoro zgodnie z twierdzeniem skarżącej nie uczestniczył on w wychowaniu ich dzieci. Zaznaczono również, że skarżąca działała w zaufaniu do pouczeń, jakie uzyskiwała przy składaniu wniosków o zasiłek rodzinny i wychowawczy w latach 2016 i 2017 udzielanych przez pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], aby nie wpisywała byłego męża we wniosku, ponieważ nie byli już rodziną. Świadczenia rodzinne ze swej natury nie mogą być uważane za należne (czy też nienależne) danej osobie w oderwaniu od jej sytuacji rodzinnej (powołano się na wyrok TSUE z dnia 2 kwietnia 2020 r., sygn. akt C-802/18). Wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń (powołano się na wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16, i z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1481/19). Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że zaprezentowane w wydanych w sprawie decyzjach rozumienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczy o niewłaściwej ocenie przez organy administracji sytuacji rodzinnej skarżącej. Mając powyższe na uwadze uznano, że przyjęte przez organy stanowisko o ziszczeniu się przesłanek do zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ma charakter dowolny, wręcz arbitralny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przez organy, stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji, przepisów art. 23a i art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. uzasadnia ocenę, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem tych przepisów w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Wszak decyzje ustalające i zobowiązujące do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych są decyzjami związanymi, tj. uwarunkowanymi wystąpieniem określonych prawem okoliczności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na przekroczeniu granic sprawy administracyjnej poprzez kontrolę kwestii prawa do świadczenia rodzinnego, wynikającego z decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 czerwca 2020 r., która nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, naruszając tym samym również zasadę związania organu administracji uprzednio wydaną decyzją, od chwili jej doręczenia. W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu organ odwoławczy sformułował następujące zarzuty: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, str. 1; Dz. U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864 ze zm.), zwanego dalej "Traktatem", w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), zwanej dalej "Konstytucją", a także art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012 ze zm.), zwanego dalej "Regulaminem", poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art 1 lit. i akapit 1 ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 883/2004", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że ojciec M.S.1 i N.S. nie jest członkiem ich rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów rozporządzenia 883/2004, podczas gdy literalne brzmienie art 1 lit. i akapit 1 ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004, a także przedstawiona w przedmiotowej kwestii interpretacja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w analogicznych sprawach C-363/08 Slanina oraz C-378/14 Trapkowski, wskazują, że biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1 ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004, a w efekcie tego; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art. 68 ust 1 lit. a i b ust. 2 oraz ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.) w zw. z art. 67 rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1-3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczącego wykonywania rozporządzenia 883/2004, zwane dalej: "rozporządzeniem 987/2009", poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie mogą mieć również zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wskazujące Królestwo [...] jako państwo członkowskie właściwe na zasadzie pierwszeństwa do wypłaty świadczenia równoważnego świadczeniu rodzinnemu, z uwagi na zamieszkiwanie oraz zatrudnienie ojca dzieci skarżącej, ponieważ, zdaniem Sądu, ojca dziecka skarżącej nie można traktować jako członka rodziny, podczas gdy właściwa wykładnia wyżej wymienionych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż zgodnie z przedstawionym powyżej orzecznictwem w zakresie art. 1 lit. i) akapit 1 ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004, biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny, a przez to dla ustalenia pierwszeństwa do przyznania świadczeń rodzinnych wystarczające jest ustalenie tytułu, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko (najczęściej rodzic dziecka) podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego, przez co również i z tego względu w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art. 3 pkt 16 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że rodzic dziecka (w przedmiotowej sprawie ojciec) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie jest członkiem rodziny w rozumieniu przedmiotowego przepisu, albowiem, zdaniem Sądu, aby zostać uznanym za członka rodziny, musi on spełniać dodatkowe przesłanki określone w treści art. 6 pkt 14 ustawy dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", których zdaniem Sądu nie wypełnia, podczas gdy nie wynika to wprost z treści ww. przepisu u.ś.r., jak również prawidłowa wykładnia powyższego przepisu u.ś.r. niemalże wzorcowo wypełnia dyrektywę tzw. przyjaznej wykładni prawa Unii Europejskiej w kontekście przepisów prawa krajowego, której istota jest w pełni zbieżna z wykładnią przepisów rozporządzenia 883/2004 dotyczących definicji "członka rodziny" dokonanej przez TSUE w przywołanym powyżej orzecznictwie, wskazującej, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1 ppkt (i) rozporządzenia 883/2004; 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art. 23a ust. 1-3 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 15a u.ś.r. oraz w zw. z art. 3 pkt 16 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki, w których mają albo mogą mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, albowiem zdaniem Sądu, ojca dzieci skarżącej nie należy traktować jako członka rodziny dzieci, podczas gdy z treści art. 1 lit. i akapit 1 ppkt (i) oraz akapit 3 wraz interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w analogicznych sprawach C-363/08 Slanina oraz C-378/14 Trapkowski, wynika, że biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1 ppkt (i) rozporządzenia 883/2004, a w konsekwencji tego przepisy art. 68 ust. 1 lit. a i b ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 67 Rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1- 3 Rozporządzenia 987/2009 wraz z interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na przebywanie członka rodziny wnioskodawcy świadczenia rodzinnego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego a czynnikiem decydującym jest jedynie możliwość ubiegania się o świadczenia rodzinne w innym państwie członkowskim; 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art. 23a ust. 5 oraz 9 u.ś.r., w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, poprzez błędne uznanie, iż nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 października 2016 r. na M.S.1 oraz N.S w kwocie 1652,00 zł, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na M.S.1 oraz N.S. w kwocie 126,00 zł oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na N.S. w kwocie 200,00 zł, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty, albowiem - zdaniem Sądu - ojca dzieci skarżącej nie można poczytywać jako członka rodziny skarżącej, podczas gdy z uwagi na treść art. 1 lit. i akapit 1 ppkt (i) oraz akapit 3 wraz interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w analogicznych sprawach C-363/08 Slanina oraz C-378/14 Trapkowski, wynika, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1 ppkt (i) rozporządzenia 883/2004 a w konsekwencji tego przepisu art. 68 ust. 1 lit. a i b ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 67 Rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1- 3 Rozporządzenia 987/2009 wraz z interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na przebywanie członka rodziny wnioskodawcy świadczenia rodzinnego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przez co ww. świadczenie należało uznać za podlegające obowiązkowi zwrotu jako nienależnie pobrane; 7) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu, art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 Rozporządzenia 883/2004, art. 68 ust. 1 lit. a i b ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 67 Rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1-3 Rozporządzenia 987/2009, art. 3 pkt 16, art. 23a ust. 1-3 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 15a u.ś.r. oraz w zw. z art. 3 pkt 16 u.ś.r. oraz art. 23a ust. 9 u.ś.r., w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W oparciu o powyżej wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Ponad powyższe złożono wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniesiono o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej o następującej treści: "Czy biologiczny ojciec, matka, oraz dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit i akapit 1 ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004, niezależnie od sytuacji pomiędzy rodzicami dziecka, tj. czy są oni małżeństwem czy też nie, czy prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe czy też nie oraz czy rodzic spełnia wobec dziecka obowiązek alimentacyjny czy też nie, a co za tym idzie czy art. 67 rozporządzenia 883/2004, czytany łącznie z art. 1 lit. i akapit 3 oraz art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia, należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy jeden z rodziców dziecka, na którego rzecz przyznawane są świadczenia rodzinne, zamieszkuje wraz z tym dzieckiem w jednym państwie członkowskim (Państwo członkowskie A), w którym ubiega się o świadczenia rodzinne, podczas gdy drugi z rodziców tego dziecka, który według prawa krajowego państwa członkowskiego A nie jest uznawany za członka rodziny pierwszego rodzica, lecz może być uprawniony do świadczeń rodzinnych na dziecko, zamieszkuje i pracuje w innym państwie członkowskim (państwie członkowskim B)". W konsekwencji przedstawienia tego pytania sformułowano wniosek o zawieszenie postępowania stosownie do art. 124 § 1 pkt 5 w związku z art. 193 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie ponieważ zawiera usprawiedliwione postawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 110 K.p.a. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania, czy bezczynności organu administracji publicznej. Naruszenie normy wynikającej z powyższego przepisu ma zatem miejsce w sytuacji, gdy sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga. W tym miejscu przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 maja 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 lutego 2021 r. w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.). Zgodnie z przepisami powyższej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1). Według art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, tj. w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego a organ właściwy uchylił decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Z konstrukcji powołanych przepisów wynika, że decyzja wydawana w powyższym zakresie nie jest decyzją uznaniową, lecz jest aktem administracyjnym związanym ze stanem faktycznym, na który składają się trzy elementy: 1. przyznanie przez właściwy organ świadczenia rodzinnego; 2. stwierdzenie przez wojewodę, że w konkretnym stanie faktycznym po przyznaniu świadczenia rodzinnego znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; 3. uchylenie z tej przyczyny przez właściwy organ swojej wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. Zatem fakt, że świadczenie rodzinne zostało wypłacone stronie w warunkach opisanych w art. 23a ust. 5 u.ś.r. stanowi podstawę uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do zwrotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2232/17; 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1611/21; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 1069/23; orzeczenia powołane w uzasadnieniu opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy, wskazać należy, że bezspornym było, że decyzją z dnia 11 maja 2016 r. Wójt Gminy [...] przyznał skarżącej świadczenie rodzinne szczegółowo opisane powyżej. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 23 sierpnia 2017 r., w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Od powyższej decyzji skarżąca nie wniosła odwołania. Następnie decyzją z dnia 21 czerwca 2020 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego w wysokości dodatku dyferencyjnego na okres od 1 kwietnia 2016 do 31 października 2016 r. Decyzja ta również nie została zaskarżona. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że kwestia prawidłowości decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję, stanowiącą podstawę uprawnienia do świadczeń, stanowi osobną sprawę administracyjną, odrębną od sprawy uznania świadczenia za nienależnie pobrane czy nakazania jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi. W konsekwencji powyższego mogła ona stanowić przedmiot odrębnej skargi do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 807/17). Z tego względu wszelkie okoliczności dotyczące uchylenia decyzji z dnia 11 maja 2016 r. w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego – mimo, że są związane ze sprawą uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane – odnoszą się jednak do odrębnej sprawy i nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu w przedmiocie ustalenia tych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu. Wskazać przy tym należy, że uchylenie decyzji w trybie art. 23a ust. 5 u.ś.r., przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczeń rodzinnych na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu. Ustawodawca wyraźnie wskazał bowiem w art. 23a ust. 5 u.ś.r., że to wojewoda samodzielnie ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Prawidłowość tego ustalenia może być zatem poddana ocenie na etapie kontrolowania wydanej przez wojewodę decyzji w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia. W postępowaniu o zwrot świadczeń kwestii tych organ już ponownie nie bada. Wynikająca z art. 110 § 1 K.p.a. zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną jest doniosła zarówno w aspekcie zmiany tej decyzji po jej doręczeniu lub ogłoszeniu stronie, jak i w aspekcie podejmowania przez ten organ innych decyzji administracyjnych w należących do jego właściwości sprawach administracyjnych, które są w różnoraki sposób powiązane ze stanem prawny i faktycznym ustalonym w decyzji wydanej przez ten organ. Wypływająca z tego przepisu zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją oznacza w aspekcie proceduralnym to, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w K.p.a. i z udziałem stron tego postępowania (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 110). W konsekwencji związanie organu administracji publicznej własną decyzją trwa do ustania jej mocy obowiązującej, a zatem do czasu, gdy zostanie ona uchylona, zmieniona lub wygaśnie. W rozpatrywanej sprawie decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 czerwca 2020 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego w wysokości dodatku dyferencyjnego na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 21 października 2016 r. funkcjonuje w obrocie prawnym, przez co ww. organ był związany jej treścią przy wydaniu decyzji z dnia 1 lutego 2021 r., która następnie została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 17 maja 2021 r. Podjęte przez Sąd I instancji rozważania dotyczące zastosowania przez organy administracji przepisów dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i przeprowadzonej przez nie wykładni pojęcia "członek rodziny" określonego w art. 23a ust. 2 u.ś.r. były bezzasadne, albowiem okoliczności te były już badane uprzednio, w zakończonym postępowaniu administracyjnym, tj. w trakcie ustaleń podejmowanych przez Wojewodę Mazowieckiego w decyzji z dnia 21 czerwca 2020 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego w wysokości dodatku dyferencyjnego. Wobec braku zaskarżenia tej decyzji stała się ona ostateczna i prawomocna. Kwestie analizowane przez Sąd I instancji mogłyby być podnoszone jedynie w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się ze skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 czerwca 2020 r., do którego – z uwagi na pasywność strony skarżącej w tej kwestii – nie doszło. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 110 K.p.a. należało uznać za zasadny. Sąd I instancji przekroczył bowiem granice przedmiotowe rozpoznawanej (przez kontrolę) sprawy administracyjnej. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej z uwagi na naruszenie ww. przepisów postępowania pozostałe zarzuty nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Konstrukcja zarzutów przedstawiona w skardze kasacyjnej wskazuje, że kasator podniósł pozostałe zarzuty jako zarzuty ewentualne – na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 110 K.p.a. za niezasadny. Naruszone przez Sąd I instancji przepisy postępowania opisane powyżej rodziły konieczność uwzględnienia skargi kasacyjnej. W świetle powyższego podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też przepisów o postępowaniu, tj. art. 145 § 1 lit. a) oraz c) P.p.s.a. w z. z art. 135 P.p.s.a. kwestionujące ich zastosowanie w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było przyjęcie przez Sąd I instancji odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, pozostawały poza granicami rozpoznawanej sprawy. Wobec rozstrzygnięcia sprawy i przedstawionej powyżej argumentacji dotyczącej podstaw uchylenia wyroku Sądu I instancji wniosek skarżącego kasacyjnie organu o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej i zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 w zw. z art. 193 P.p.s.a. należało ocenić jako bezprzedmiotowy. Stwierdzone wyżej naruszenia, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiły podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia na rzecz organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.