I OSK 1074/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 661/21 w sprawie ze skargi A.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 1 marca 2021 r. nr SKO-Z-4100-50/20 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce daty zaskarżonego postanowienia "21 marca 2021 r." wpisuje "1 marca 2021 r."; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 661/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. M. (dalej także: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z 1 marca 2021 r. znak SKO-Z-4100-50/20 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 13 listopada 2020 r. do Urzędu Gminy M. D. wpłynął wniosek A. M. o wydanie zaświadczenia, w którym domagał się on urzędowego potwierdzenia przez Wójta gminy M. D. (dalej: "organ I instancji") następującej treści: "wnioskuję o wydanie zaświadczenia na rzecz J. M. 34-730 O. 254 że ten nabył kwalifikacje do dziedziczenia gospodarstwa, gdyż sam pracował na gospodarstwie rolnym o pow. ponad 5 ha." Postanowieniem z 7 grudnia 2020 r., znak IZP.6810.20.2020, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "kpa") organ I instancji odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Po rozpoznaniu zażalenia A. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. (dalej także: "organ II instancji", "kolegium") postanowieniem z 1 marca 2021 r. znak SKO-Z-4100-50/20 utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania wnioskowanego zaświadczenia określone w art. 217 § 2 kpa, bowiem wnioskodawca nie podał przepisu prawa, który wymaga w tej sprawie urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego – wskazane przez skarżącego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1964 nr 45, poz. 304, dalej: "rozporządzenie z 28 listopada 1964 r.") nie obowiązuje od 1988 r. Kolegium wskazało, że jak wynika z treści wniosku A. M., zaświadczenie miałoby potwierdzać nabycie kwalifikacji rolnych praktycznych przez J. M.. Jednak organ do którego zwrócono się o wydanie zaświadczenia – jak to wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – nie prowadzi ewidencji i rejestrów, ani nie jest w posiadaniu żadnych danych, z których wynikałyby fakty albo stan prawny, których potwierdzenia w formie zaświadczenia domaga się wnioskujący. Wobec powyższego w ocenie kolegium organ I instancji nie dysponował danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 i następne kpa i nie mógł spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia ze względu na zasób posiadanych danych. Ponadto kolegium uznało, że A. M. nie posiada interesu prawnego do ubiegania się o przedmiotowe zaświadczenie, albowiem podnoszone przez niego okoliczności związane z postępowaniem przed sądem spadku o nabycie gospodarstwa rolnego nie determinują po jego stronie istnienia interesu prawnego w sprawie przed organami administracji o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W istocie skarżący dąży bowiem do uzyskania środka dowodowego w celu ustalenia, czy spełnia wymagania do dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Okoliczności te nie stanowią o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego, a świadczą o wystąpieniu interesu faktycznego. A. M. zaskarżył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z Wyrokiem z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 661/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów administracji publicznej co do tego, że brak ewidencji bądź rejestrów umożliwiających zaświadczenie jakiegoś faktu lub stanu prawnego – co wystąpiło w rozpoznawanej sprawie – wyklucza wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Nadto w ocenie Sądu I instancji trafnie organy administracji publicznej zauważyły, że nie obowiązuje już rozporządzenie z 28 listopada 1964 r., które w § 3 ust. 2 stanowiło, że zaświadczenie stwierdzające warunki wymagane do nabycia własności nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną, określone w art. 160 § 1 pkt 1 Kodeksu cywilnego, wydaje terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby. Przepis ten został uchylony przez § 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 1988 r. w sprawie zmiany niektórych rozporządzeń zawierających wymóg przedkładania zaświadczeń (Dz.U. 1988 r. Nr 10, poz. 73) z dniem 19 kwietnia 1988 r. W konsekwencji zaświadczenie, którego domagał się skarżący, nie jest już wymagane. Również w zakresie interesu prawnego skarżącego Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów administracji publicznej, wskazując na ugruntowany w doktrynie oraz orzecznictwie pogląd, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym (także interes prawny uzasadniający uzyskanie zaświadczenia) powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a źródłem tego interesu nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Interesu prawnego nie powinno się więc wywodzić z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sadowoadministracyjnych, cywilnych lub karnych. Istnienie interesu prawnego nie jest uzależnione od subiektywnego przekonania strony, lecz musi wynikać z przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Wobec powyższego w ocenie Sądu Wojewódzkiego jako prawidłowe należało uznać stanowisko organu, który wykazywał w okolicznościach tej sprawy, że podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z postępowaniem przed sądem spadku o nabycie gospodarstwa rolnego nie determinują po jego stronie istnienia interesu prawnego w sprawie przed organami administracji o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W istocie skarżący dąży bowiem do uzyskania środka dowodowego w celu ustalenia, czy spełnia wymagania do dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Okoliczności te nie stanowią jednak o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego, a świadczą o wystąpieniu interesu faktycznego, to jest stanu, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Przy piśmie z 13 stycznia 2022 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. M. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa") w zw. z art. 7 kpa poprzez oddalenie skargi, mimo iż organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; 2. art. 151 ppsa w zw. z art. 9 kpa poprzez oddalenie skargi mimo braku wyjaśnienia przez organ rzeczywistego znaczenia podania złożonego przez skarżącego, co spowodowało oddaleniem podania skarżącego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie Zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o przyznanie wynagrodzenia tytułem świadczenia pomocy prawnej z urzędu za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W piśmie z 14 kwietnia 2022 r. skarżący kasacyjnie oświadczył ponadto, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej powołano wyłącznie podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucając jedynie naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1933/12 oraz z 11 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2103/12). Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą niepodjęcia przez organy wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz niedochowania obowiązku informacyjnego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczeń nie prowadzi się pełnego postępowania dowodowego, określonego przepisami art. 75-86 kpa, a jedynie postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, na podstawie art. 218 § 2 kpa. Ramy tego postępowania nie zostały uregulowane w przepisach kpa. W doktrynie wskazuje się natomiast, że postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy przy ustaleniu treści zaświadczenia, albowiem główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Przedmiotem postępowania określonego w art. 218 § 2 kpa mogą być zatem wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji czy też zbiorów innego rodzaju, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, ewentualnie także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja może żądane dane (zob. K. Celińska-Grzegorczyk [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 1529-1530, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2022 r. s. 1181-1182). W orzecznictwie wskazuje się wprawdzie, że w postępowaniu tym mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym także art. 7 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 733/09), należy jednak mieć przy tym na uwadze, że z uwagi na ograniczony zakres postępowania określonego w art. 218 § 2 kpa, nie jest w tym trybie dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i prawnych, niewynikających z ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 104/09). Nadto należy jeszcze wskazać, że poświadczane w zaświadczeniu informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów lub innych posiadanych przez niego danych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1087/17) – nie jest zatem dopuszczalne poświadczenie w trybie wydania zaświadczenia jakichkolwiek informacji które nie znajdują się w tego rodzaju zbiorach danych, niezależnie od powodu takiego stanu rzeczy – zaś przedmiotem żądania o wydanie zaświadczenia nie mogą być również dane oparte o dokumenty historyczne, dostarczone przez wnioskodawcę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1474/16). W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że wynikający z art. 7 kpa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy był ograniczony przez wskazane powyżej ramy postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, prowadzonego na podstawie art. 218 § 2 kpa. Nie było w sprawie sporne ani nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, że organy administracji publicznej nie prowadzą ewidencji danych których poświadczenia domaga się skarżący kasacyjnie i nie gromadzą tego rodzaju informacji, jak również że wskazywane przez skarżącego kasacyjnie rozporządzenie z 1964 r. – mające stanowić podstawę prawną wydania zaświadczenia – w dacie złożenia wniosku już nie obowiązywało. Mając na uwadze zaprezentowane powyżej poglądy orzecznictwa i doktryny należy jednoznacznie stwierdzić, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego i czynienie ustaleń faktycznych czy też prawnych w zakresie przekraczającym powyższe okoliczności, w tym również pod kątem odczytania z wniosku o wydanie zaświadczenia intencji która nie wynika jednoznacznie z jego treści, wykraczałoby poza ramy postępowania o którym mowa w art. 218 § 2 kpa i z tego względu nie było w sprawie dopuszczalne. Niezależnie od tego, czy intencją skarżącego kasacyjnie było wydanie zaświadczenia na rzecz innej osoby niż on sam i niezależnie od tego, w jakim celu zaświadczenie to było mu potrzebne, wskazane okoliczności wykluczają wydanie zaświadczenie o wnioskowanej treści. Te same uwagi pozostają aktualne również co do wynikającego z art. 9 kpa obowiązku informacyjnego organu, który także ograniczony był przez zakres postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia i nie mógł dotyczyć okoliczności przekraczających ramy tego postępowania. Wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego kasacyjnie treści było w sprawie wykluczone z uwagi na brak tego rodzaju informacji w posiadaniu organów oraz brak podstawy prawnej takiego żądania, co na co zasadnie wskazały organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Żadnego rodzaju poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie mogło wyłączyć powyższych okoliczności, wszelkie kwestie dotyczące obowiązku informacyjnego pozostają zatem bez wpływu na wynik sprawy. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W pkt 1 sentencji na podstawie art. 156 §1 ppsa w zw. z art. 156 § 3 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską w komparycji zaskarżonego wyroku w zakresie daty wydania zaskarżonego postanowienia, które jak wynika z akt sprawy zostało wydane 1 marca 2021 r. a nie 21 marca 2021 r., jak błędnie wskazano w komparycji zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego kasacyjnie w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 ppsa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa.