I OSK 1073/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 155/23 w sprawie ze skarg I.K. oraz A.G., B.O., T.K., I.M., A.G., H.O., M.S. i M.O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 grudnia 2022 r. nr DAP-WOSR-7280-89/2022/MK w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg I.K. oraz A.G., B.O., T.K., I.M., A.G., H.O., M.S. i M.O. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ) z 8 grudnia 2022 r., nr DAP-WOSR-7280-89/2022/MK, w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, wyrokiem z 16 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 155/23, oddalił skargi. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca I.K., zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.: 1) art. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez dokonanie błędnej, rozszerzającej wykładni art. 1 i 2 pkt 1 tej ustawy i bezpodstawne przyjęcie, że koniecznym warunkiem uzyskania rekompensaty było przybycie uprawnionego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w granicach ustalonych w 1945 r., podczas gdy przepisy takiego wymagania nie przewidywały oraz pominięcie okoliczności, iż właściciel przedmiotowej nieruchomości nie mógł się ewakuować do Polski z przyczyn zdrowotnych, a więc z przyczyn od niego niezależnych; 2) art. 64 ust. 1 i 2, art. 7, art. 37 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – przez wydanie decyzji opartej nie na przepisach, ale na ich rozszerzającej wykładni. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie: 3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się odmową potwierdzenia prawa do rekompensaty. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny skargi kasacyjnej [powinno być: skargi konstytucyjnej – przyp. Sądu] złożonej w dniu 12.04.2021 r. w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2020 r., I OSK 3077/19, w której wniesiono o stwierdzenie, że art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy oraz art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim uzależniają prawo do rekompensaty właściciela pozostawionych nieruchomości, mających na byłych terenach miejsce zamieszkania, od przesiedlenia się (repatriacji) w obecne granice Polski z przyczyn wskazanych w art. 1 ustawy, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP. W piśmie z 18 marca 2024 r. zrzeczono się rozprawy. Organ oraz pozostali skarżący nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Postanowieniem z 3 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. akt SK 64/21. Postanowieniem z 4 listopada 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie mając na uwadze to, że w sprawie o sygn. akt SK 64/21 zostało wydane postanowienie o umorzeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Ze sposobu sformułowania zarzutów wynika, że wskazane naruszenia prawa procesowego mają charakter wtórny, bowiem ich zasadność uzależniona jest od oceny naruszenia prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2097; dalej "ustawa z 2005 r." lub "ustawa zabużańska"). Dlatego w pierwszej kolejności należy ocenić zarzuty odnoszące się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania ww. przepisów prawa materialnego. Przedmiotem sporu jest to, czy prawo do rekompensaty przysługuje byłemu właścicielowi nieruchomości – a przez to także jego spadkobiercom, tj. skarżącej kasacyjnie – w sytuacji gdy były właściciel nieruchomości nie opuścił byłego terytorium RP i zmarł tam po zakończeniu wojny rozpoczętej w 1939 r., zaś jego spadkobiercy repatriowali się przed jego śmiercią. Zauważyć należy, że ustawa zabużańska stanowi w art. 1 ust. 1, że ustawa ta określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939r. dokonanego na podstawie tzw. umów republikańskich oraz umowy z dnia 6 lipca 1945 r. zawartej między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem ZSRR, zwanego dalej "prawem do rekompensaty". Wg zaś ust. 1a tego artykułu, prawo do rekompensaty przysługuje również osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r. Ponadto z treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że przepisy ust. 1 stosuje się również do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskie. Z kolei w art. 2 ustawy zabużańskiej wymienione są przesłanki, jakie podmiot określony w art. 1 musi spełnić, aby otrzymać prawo do rekompensaty. Zgodnie z jego treścią, prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu wskazanych w tym artykule przepisów oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić; 2) posiada obywatelstwo polskie. Innych wymogów przepisy (normy) analizowanej ustawy nie przewidują. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej ma następujące brzmienie: "W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej." Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, przy zastrzeżeniu spełnienia dalszych warunków. Przepisy ustawy zabużańskiej nie wymagają spełnienia warunku, aby osoby, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej, musiały (by uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty) repatriować się na teren obecnego Państwa Polskiego (zob. m. in. wyroki NSA z: 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 2154/21; 22 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1429/20; 19 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 310/21; 11 lutego 2025r. sygn. akt I OSK 704/21; 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 592/22; 4 lutego 2026 r. sygn. akt I OSK 2040/21 i przywoływane tam orzecznictwo). Wskazać w tym miejscu należy na ustanowiony w umowach republikańskich wymóg przemieszczenia się zabużan wyłącznie na terytorium Polski w jej powojennych granicach. Wymóg ten odnosi skutek prawny wyłącznie do tych Polaków, którzy objęci byli układami wymienionymi w art. 1 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, gdyż takie były porozumienia międzyrządowe. Natomiast w przypadku pozostałych osób brak jest regulacji, z której można by wywieść konieczność wykazania repatriacji na obecne tereny Polski przy ubieganiu się o prawo do rekompensaty. Należy podkreślić, że prawo do rekompensaty przysługuje za majątek nieruchomy pozostawiony na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Majątek ten ma zostać pozostawiony w wyniku wypędzenia lub opuszczenia na podstawie umowach republikańskich wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej, jak i na podstawie umowy pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r. (art. 1 ust. 1a ustawy zabużańskiej). Ponadto prawo do rekompensaty przysługuje osobom, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej). Z ustawy zabużańskiej nie wynika, aby prawo do rekompensaty przysługiwało osobom, które pozostały na dawnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powody nieopuszczenia dawnego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie mają znaczenia w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że organy administracji odmówiły przyznania prawa do rekompensaty skarżącej, która jest jednym z następców prawnych J.O. – właściciela nieruchomości znajdujących się poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, to jest w W., powiat [...], województwo [...]. J.O. posiadał kartę ewakuacyjną, ale nie repatriował się i zmarł 8 lutego 1948 r. w wieku 80 lat, co zostało wniesione do księgi akt stanu cywilnego o zgonach 10 lutego 1948 r. pod numerem [...], miejscem rejestracji zgonu było W. [...]. Repatriowali się natomiast spadkobiercy J.O., to jest A.O., B.O. i T.O. w 1945 roku oraz K.O. w 1946 roku. Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawo do rekompensaty wiąże się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego stanowiącego w momencie wybuchu drugiej wojny światowej jego własność, a który to majątek, w związku z wojną, obywatel polski zmuszony był opuścić i zostawić na byłym terytorium RP. Stwierdził przy tym, że tzw. przymusowe przesiedlenie z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na jej obecne terytorium jest zasadniczą egzemplifikacją jednej z ustawowych przesłanek nabycia prawa do rekompensaty, to jest przesłanki opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd Kasacyjny zwraca uwagę, że z zasady wykładnia przepisów prawa materialnego jest dokonywana przez sąd w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji zatem, gdy w rozpatrywanej sprawie jest rozważana kwestia znaczenia repatriacji lub braku repatriacji dla potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie, to nie można skutecznie zarzucać Sądowi pierwszej instancji, że wywody dotyczące sposobu rozumienia przepisów ustawy zabużańskiej sformułował w kontekście repatriacji – nie przedstawiając wykładni dotyczącej także innych sytuacji, w których właściciel nieruchomości opuścił Kresy. W ocenie Sądu Kasacyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem art. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej poprzez ich błędną wykładnię uznając, że w rozumieniu ustawy zabużańskiej brak repatriacji oznacza, że właściciel nie pozostawił nieruchomości, a co za tym idzie nie nabył prawa do rekompensaty. Nie można zatem mówić o pozostawieniu nieruchomości w przypadku osób, które nie opuściły byłych terenów państwa polskiego pomimo posiadania takiej możliwości. Powyższe oznacza również, że zasadnie Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że organ naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz na jego dowolną ocenę, wyrażającą się odmową potwierdzenia prawa do rekompensaty. Tak więc w sytuacji, gdy J.O. zmarł w 1948 r. nie opuszczając byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie można uznać, że pozostawił nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Powody niepoddania się repatriacji nie mają znaczenia. Skoro zaś spadkobiercy J.O. repatriowali się przed jego śmiercią w 1948 r., to nie można przyjmować, że w dacie repatriacji pozostawili oni przedmiotową nieruchomość na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nieruchomość ta w dacie repatriacji nie stanowiła bowiem ich własności. Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Uznać również należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie dopatrując się naruszenia tych przepisów przez organ. Zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 2, art. 7, art. 37 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie został uzasadniony, co zwalnia Sąd Kasacyjny z obowiązku jego rozpatrzenia. Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.