I OSK 1070/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T., D. L., P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 999/23 w sprawie ze skargi E. T., D. L., P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r. nr KOC/3529/Go/22 w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2023 r. I SA/Wa 999/23, oddalił skargę E. T., D. L. i P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 marca 2023 r. nr KOC/3529/Go/22 w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. T., D. L. i P. L. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy (dalej: dekret) w zw. z art. 2 i art. 64 Konstytucji RP, mającym postać niezastosowania tego przepisu i niezałatwienia w pierwszej kolejności jako wniosku dekretowego; 2. art. 7 ust. 1 dekretu, mającym postać nieuzasadnionego zastosowania, tj. pomimo nie powołania go jako podstawy prawnej we wniosku z 30.03.2021 r. o zwrot budynków, w którym ubiegano się o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu, na którym budynki są położone i pomimo cofnięcia przez pełnomocnika Skarżących wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rozprawie 9.11.2023 r., co skutkuje naruszeniem postanowień art. 2 i art. 64 Konstytucji. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zaskarżony wyrok jak i poprzedzająca go decyzja samodzielnie - w oderwaniu od dowodów w sprawie - ustalają podstawę prawną żądania Skarżących. Ponadto Interpretacja przepisów dekretu poczyniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wydaje się być powtórzeniem i akceptacją praktyki organów administracji państwowej w rozpatrywaniu wniosków dot. nieruchomości dekretowych, ale nie przystaje do treści przepisów dekretu i nie może skutecznie zastąpić przepisów ustawy w zakresie pozbawienia Skarżących prawa własności budynków położonych na działkach [...] i [...] z obrębu [...], pochodzących z hip [...] nr [...]. Wywód Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jakoby po przejęciu przez Skarb Państwa gruntu, posadowione na nim budynki "czasowo pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli jako wyjątek od zasady superficies solo cedit", "a stawały się własnością m.st. Warszawy dopiero z chwilą bezskutecznego terminu złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej ..." stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 5 dekretu, w którego dyspozycji zawarto stwierdzenie że budynki takie stanowią własność dotychczasowych właścicieli "o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał jeden przepis szczególny - art. 8 dekretu, błędnie wskazując jego treść. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Pierwszy zarzut, dotyczący naruszenia art. 5 dekretu, jest w oczywisty sposób nieusprawiedliwiony. Przepis ten stanowi, że "Budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej." Takim przepisem szczególnym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, jest art. 8 dekretu, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Ten ostatni przepis stanowi, że "W razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy." W orzecznictwie podnosi się od dawna, że "Artykuł 8 dekretu z dnia 26.X.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 wraz ze zmianami) posługuje się szerokim sformułowaniem co do "nieprzyznania (...) prawa" na tym gruncie. Dotyczy zatem nie tylko skutków zapadnięcia prawomocnej decyzji, która nie uwzględnia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, ale także skutków upływu terminu, który wyłącza możność zapadnięcia pozytywnej decyzji. Skutkiem tym jest przejście budynków położonych na gruncie na własność Skarbu Państwa. W razie niezgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, przejście budynków położonych na tym gruncie na własność Skarbu Państwa następuje z chwilą upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem, decyzja zaś organu administracji ma jedynie charakter deklaratywny" (orzeczenie SN z 9.10.1962 r. I CR 819/61, OSNC 1963, nr 7-8, poz. 178). "Chociaż nie ulega żadnej wątpliwości, że przepisy dekretu wprost nie mówią o przejściu na własność gminy m. st. Warszawy budynku znajdującego się na gruncie, w stosunku do którego nie został złożony tzw. wniosek dekretowy, to taki skutek niewątpliwie wynika z treści tego aktu. Istota przyjęcia w nim szczególnej regulacji prawnej, polegającej na odstępstwie od zasady superficies solo cedit, polegała na umożliwieniu byłem właścicielowi nieruchomości warszawskiej uzyskania prawa rzeczowego do gruntu pod budynkiem, co było czynione za pośrednictwem wniesienia wniosku, o którym mowa w art. 7 dekretu. W sytuacji zaś, w której taki wniosek nie został uwzględniony, budynek - z mocy prawa - stawał się własnością gminy (art. 8 dekretu). Jeśli zatem ww. wniosek nie był w ogóle złożony to oczywiste jest, że budynek znajdujący się na nieruchomości warszawskiej, wybudowany przed dniem 26 listopada 1945 r. - z upływem terminu przewidzianego dla wniesienia powyższego wniosku - z mocy prawa - również przechodził na własność gminy" (wyrok NSA z 27.10.2020 r. I OSK 4432/18, LEX nr 3116751). Ponadto, "W myśl art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.) w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Regulacja ta oznacza, że budynki położone na gruncie "dekretowym" przechodziły z mocy prawa na własność gminy m.st. Warszawy, czy później Skarbu Państwa, w sytuacji gdy nie został w ogóle zgłoszony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu lub gdy wniosek zgłoszony w tym trybie nie został uwzględniony przez organ w sposób określony w art. 7 ust. 2 dekretu. Tak więc w zakresie budynków położonych na gruncie dekretowym o ich przejściu na własność gminy w trybie art. 8 dekretu nie orzekano w trybie decyzji bądź też innego orzeczenia, a przejście prawa własności następowało z mocy samego prawa" (zob. wyrok WSA w Warszawie z 10.04.2014 r. I SA/Wa 1754/13, LEX nr 1485247). Przy czym powołany w zarzucie art. XXXIX § 3 d.p.w.p.r. w ogóle nie odnosi się do obowiązku (lub jego braku) wydawania osobnego rozstrzygnięcia w przedmiocie własności budynku, w przypadku odmownego załatwienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu" (wyrok NSA z 30.07.2025 r. I OSK 2676/23, LEX nr 3922709). Z powyższego wynika, że w kwestii własności budynku posadowionego na tzw. "gruncie warszawskim" nie wydawano w ogóle żadnej decyzji, a osobna własność budynku nie mogła istnieć, gdy wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu nie został złożony w wyznaczonym w tym przepisie terminie lub też został załatwiony odmownie. W takiej sytuacji w grę mogło wchodzić odszkodowanie (zob. np. art. 215 u.g.n.), ale ponieważ roszczenie odszkodowawcze nie było przedmiotem tej sprawy, a ewentualne przesłanki odszkodowawcze mają swoją długą historię, zbędne jest jej przytaczanie na użytek tej sprawy. O innych ewentualnych roszczeniach o charakterze rzeczowym, w tym z art. 214 u.g.n., wspominał Sąd I instancji na str. 8-9 zaskarżonego wyroku. Nie jest przy tym jasne, w jakim kontekście autorka skargi kasacyjnej odwołuje się do przepisów obecnej Konstytucji (art. 2 i art. 64), wobec zdarzeń, które miały miejsce kilkadziesiąt lat przed jej uchwaleniem. Z okoliczności sprawy nie wynika w szczególności, aby skarżący kasacyjnie dysponowali prawem odrębnej własności budynku (na gruncie art. 5 dekretu), które podlegałoby ochronie w myśl przywołanych przepisów Konstytucji (dość nieprecyzyjnie wskazanych). Wiąże się z tym drugi zarzut, odnoszący się do art. 7 ust. 1 dekretu, lecz w istocie odnoszący się do treści wniosku, który miał określać przedmiot sprawy. Właściwa treść wniosku należy natomiast do sfery ustaleń faktycznych. "Niedopuszczalne jest natomiast zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych" (wyrok NSA z 12.08.2025 r. I OSK 2395/24, LEX nr 3922720). "Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego" (wyrok NSA z 13.06.2025 r. I OSK 1520/24, LEX nr 3893165). "Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" (wyrok NSA z 15.10.2025 r. III OSK 2876/24, LEX nr 3931409). Tymczasem skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie zawiera, a zatem zweryfikowanie treści wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie na podstawie zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu nie jest możliwe. Stwierdzić należy jedynie, że treść wniosku nie mogła zostać zmodyfikowana po zakończeniu postępowania administracyjnego, na etapie skargi do Sądu I instancji. Ponadto, o czym wspomniano już wyżej, skoro o własności budynku, na gruncie art. 5 dekretu, nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, to w tym zakresie postępowanie byłoby bezprzedmiotowe. Natomiast teza o możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu, na którym posadowiony jest budynek, "na zasadach ogólnych", jak można wyczytać z końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej (k. 67), nie zawiera żadnego wyjaśnienia, ani w powołanych zarzutach, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.