I OSK 1069/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1016/17 w sprawie ze skargi K. W. i J. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1016/17 wydanym w sprawie ze skargi K. W. i J. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w punkcie szóstym. Na mocy punktu 6 zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 2, art. 6 ust. 1, 4 i 5 i art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. 2016, poz. 2042 ze zm., dalej: ustawa zabużańska) odmówiono skarżącym potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez G. M. poza obecnymi granicami RP nieruchomości położonej w miejscowości G., pow. [...], woj. [...] o powierzchni 283 ha 78a 37 m2 wraz z zabudowaniami mieszkalnymi oraz gospodarczymi. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy zabużańskiej poprzez uznanie, że fakt przysługiwania prawa własności nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP został udowodniony przy pomocy dowodów wskazanych w katalogu wynikającym z ustawy zabużańskiej, w szczególności z dokumentu urzędowego, podczas gdy strony dokumentu takiego nie przedłożyły, przedkładając jedynie nieczytelną częściowo kopię; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej i przyjęcie, że poprzednikowi prawnemu skarżących przysługiwało prawo własności nieruchomości na podstawie oświadczeń świadków niespełniających wymogów wynikających z ustawy zabużańskiej; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie art. 7, art. 75 § 1, art. 76, art. 76a § 4, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że nieczytelna kopia oryginału dokumentu urzędowego wraz z oświadczeniem pełnomocnika może zastąpić oryginał tego dokumentu, który zaginął; poprzez to błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że poprzednikowi prawnemu skarżących przysługiwało prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dowód w postaci poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentu "Ocenienie posiadłości ziemskiej objętej whl [...] - gminy katastralnej G. w posiadaniu masy spadkowej po śp. M. F." przedłożony na okoliczność pozostawienia przez G. M. przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami RP, ma charakter dowodu z dokumentu prywatnego. Powołano się na brak podstawy prawnej jego wydania. Podniesiono, że niewystarczające w tym względzie jest samo wskazanie, iż został sporządzony "na podstawie uchwały Sądu Okręgowego we L.". Zwrócono uwagę w szczególności na brak informacji pozwalających na identyfikację tej uchwały, tj. numeru czy daty. Ponadto zaznaczono, że dokument nie zawiera żadnej pieczęci urzędowej, a przede wszystkim podpisów osób biorących udział w oszacowaniu i opisie mienia. W ocenie autorki skargi kasacyjnej rzeczony dokument nie spełnia warunków zawartych w art. 52 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem pozwalających na uznanie go za dokument publiczny, w szczególności nie zawiera żadnego elementu potwierdzającego, iż został wystawiony przez przedstawiciela władzy publicznej Zdaniem autorki skargi kasacyjnej powierzchni i rodzaju nieruchomości oraz tytułu prawnego do niej nie można również ustalić na podstawie innych dowodów zgromadzonych w toku postępowania. W szczególności nie mogą stanowić dowodu na okoliczność pozostawienia mienia poza obecnymi granicami RP oświadczenia świadków: J. P. oraz K. E. z dnia [...] maja 2015 r. oraz K. Ż.-S. z dnia [...] lutego 2006 r. Nie spełniają bowiem wymogów określonych w art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. Odnosząc się do oświadczeń J. P. oraz K. E., wskazano na brak informacji, czy świadkowie zamieszkiwali w miejscowości sąsiedniej. Zaznaczono też, że K. E. jest osobą bliską właścicielowi przedmiotowej nieruchomości. Ponadto podważono wiarygodność oświadczeń tych osób z uwagi na to, że nigdy nie widziały one majątku G. M., ich wiedza dotycząca powierzchni i rodzaju nieruchomości pochodzi wyłącznie z przekazów rodzinnych. Ustosunkowując się natomiast do oświadczenia K. Ż.-S. z dnia [...] lutego 2006 r., stwierdzono, że nie zostało ono sporządzone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, a ze względu na śmierć tego świadka nie może być konwalidowane. Uczestnik K. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, z uwagi na to, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy zabużańskiej skarżący kasacyjnie upatruje w uznaniu przez Sąd, że "fakt przysługiwania prawa własności nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP został udowodniony przy pomocy dowodów wskazanych w katalogu wynikającym z ustawy zabużańskiej, w szczególności z dokumentu urzędowego, podczas gdy strony dokumentu takiego nie przedłożyły, przedkładając jedynie nieczytelną częściowo kopię". Jednak wbrew temu zarzutowi Sąd pierwszej instancji nie uznał, że fakt przysługiwania prawa własności nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP został udowodniony. Wręcz przeciwnie Sąd pierwszej instancji uznał tylko, że "organy obu instancji naruszyły art. 6 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomość poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) oraz art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ orzeka na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - czego w sprawie niniejszej nie uczyniły". To stanowisko było podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji. Dlatego Sąd ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazał organom wziąć pod uwagę przedstawione przez skarżących dowody i przeanalizować je łącznie - jako dowody wzajemnie się uzupełniające i dopiero po ich dokładnej ocenie wyciągnąć odpowiednie wnioski i podjąć stosowne decyzje. Przy czym wcześniej wyraźnie wskazał, że "Należy zgodzić się z organem, iż oba przedstawione przez skarżących dowody są wadliwe i każdy z nich osobno nie spełnia wymogów wskazanych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r.". Powodem tej konstatacji było to, że Sąd dokonał wykładni art. 6 ust. 1, 4 i 5 ustawy zabużańskiej stwierdzając, że dokument złożony przez wnioskodawców "Ocenienie posiadłości ziemskiej objętej whl [...] - gminy katastralnej G. w posiadaniu masy spadkowej po śp. M. F." w świetle przepisów obecnie obowiązujących w tym art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy zabużańskiej nie może być uznany za dokument urzędowy. Za niespełniające wymogów z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej Sąd uznał także oświadczenia świadków K. Ż.-S., J. P. i K. E. Jednak Sąd dokonując wykładni art. 6 ustawy zabużańskiej, którą to prezentował również Minister, prawidłowo uznał, że dowody w nim wymienione stanowią katalog otwarty. Zatem brak dowodów wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy zabużańskiej nie uwalnia organu prowadzącego postępowanie od zachowania zasady prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7 k.p.a., tj. podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wyjaśnieniu stanu faktycznego ma zaś służyć, jak wynika z art. 75 § 1 k.p.a., wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jeżeli idzie o postępowanie w sprawie realizacji prawa do rekompensaty mogą to być dowody wskazane w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy zabużańskiej, ale także inne dowody, opinie biegłych, oględziny, przesłuchanie strony. Z przedstawionego wyżej stanowiska Sądu pierwszej instancji, jako oczywiście nietrafny jawi się także drugi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że poprzednikowi prawnemu skarżących przysługiwało prawo własności nieruchomości także na podstawie oświadczeń świadków, niespełniających przecież wymogów wynikających z ustawy zabużańskiej. Sąd tylko zobowiązał organy do łącznej oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów, które pojedynczo nie mogą być podstawą przyznania skarżącym prawa do rekompensaty, ze względu na niespełnienie wymogów wskazanych w art. 6 ustawy zabużańskiej. Powyższe zaprzecza również twierdzeniom skarżącego Ministra sformułowanym w trzecim zarzucie. Sąd nie przyjął, że nieczytelna kopia oryginału dokumentu urzędowego wraz z oświadczeniem pełnomocnika może zastąpić oryginał tego dokumentu, który zaginął. Wręcz przeciwnie, uznał, że dokument ten nie spełnia wymogów dokumentu urzędowego. Nie można także sądowi zarzucić, że błędnie ustalił stan faktyczny, bowiem nie przyjął, że poprzednikowi prawnemu skarżących przysługiwało prawo własności nieruchomości. Jak już wskazano wyżej, prawidłowo pozostawił tę kwestę do oceny organom administracji. Nie była bowiem wystarczająca tylko formalna ocena tych dowodów pod kątem spełnienia przez nie wymogów z art. 6 ust. 4 i 5 ustawy zabużańskiej, lecz ich łączna ocena także pod kątem ich wiarygodności, przy uwzględnieniu ich wzajemnego uzupełniania się. Sąd w żadnym razie nie ocenił wiarygodności tych dowodów. Organy administracji po dokonaniu tej oceny ustalą, czy G. M. był właścicielem nieruchomości położonej w G. a jeżeli tak to jaka była jej powierzchnia i rodzaj. To dopiero pozwoli na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia o wniosku skarżących w zakresie ewentualnego spełnienia przesłanek z art. 2 ustawy zabużańskiej, wymaganych do stwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie art. 7, art. 75 § 1, art. 76, art. 76a § 4, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie jest zasadny. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji słusznie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnił skargę. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.