I OSK 1068/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1617/21 w sprawie ze skargi Gminy R. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2021 r. nr 372/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek J. L. i A. L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1617/21, oddalił skargę Gminy R. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2021 r. nr 372/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina R., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. 1. art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez błędne uznanie, że w sprawie administracyjnej zakończonej postanowieniem Starosty Pruszkowskiego z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. WGN.6821.1.11.2020, nie zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy w ww. sprawie zachodziła przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, tj. postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie mogło być wszczęte, a tym samym z ww. przyczyny zaskarżone postanowienie organu II instancji podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wskutek uznania, że w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem zachodziła przesłanka uchylenia postanowienia Starosty Pruszkowskiego z dnia 25 stycznia 2021 r., o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania J. L. i A. L. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na ich rzecz od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli legalności w postępowaniu przed Sądem I instancji było postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2021 r., nr 372/2021, wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylające postanowienie organu pierwszej instancji z 25 stycznia 2021 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Starosta Pruszkowski postanowieniem z 25 stycznia 2021 r., znak WGN.6821.1.11.2020, wydanym na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 k.p.a., odmówił wszczęcia na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej: "u.g.n.") postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w gminie R. w miejscowości [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako dawna działka nr ew. [...] z obrębu [...]. Powodem takiego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było uznanie, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania J. L. i A. L. w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., gdyż nieruchomość objęta wnioskiem została nabyta przez Gminę R. na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie na podstawie indywidualnej decyzji wywłaszczeniowej czy też aktu notarialnego zawartego pod rygorem wywłaszczenia nieruchomości. Stanowiska tego nie podzielił Wojewoda Mazowiecki. Uchylając ww. postanowienie Starosty Pruszkowskiego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ drugiej instancji stwierdził, że wnioskodawcy mogą występować w charakterze stron postępowania jako poprzedni właściciele nieruchomości. Odmowa wszczęcia postępowania nie znajduje jednak podstaw prawnych w przepisach art. 136-142 u.g.n. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15. W opinii Wojewody Mazowieckiego, organ I instancji badając negatywne przesłanki wszczęcia postępowania związane z zaistnieniem innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, błędnie ustalił, że w tej sprawie przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia. Oznacza to także, że organ dokonał analizy przepisów prawa w zakresie zwrotu, a skoro sprawa została zbadana merytorycznie, to nie zachodziła możliwość zastosowania art. 61 a k.p.a. To stanowisko zostało zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który uznał, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. W wyniku odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, co oznacza, że organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania – co też zostało uczynione przez Starostę. Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie Wojewoda zastosował tryb określony w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji powinien należycie wyjaśnić stan faktyczny sprawy pozwalający na ocenę możliwości zwrotu wnioskowanej nieruchomości i wydanie w sprawie decyzji na podstawie art. 136 i nast. u.g.n. Z tym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca kasacyjnie Gmina R., która we wniesionej skardze kasacyjnej podniosła, że w sprawie zachodziła przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, tj. postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie mogło być wszczęte, co oznacza, że postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2021 r. jest wadliwe. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przedmiotowa nieruchomość nie była objęta postępowaniem wywłaszczeniowym prowadzonym na podstawie art. 112 i nast. u.g.n., czyli nabycie prawa własności tej nieruchomości nastąpiło na podstawie czynności cywilnoprawnej bez tzw. przymusu wywłaszczeniowego. To – w ocenie skarżącej kasacyjnie – nie daje podstaw prawnych do wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości, bo nie ma ku temu podstaw materialnoprawych. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania przez Wojewodę Mazowieckiego trybu z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż postanowienie Starosty Pruszkowskiego z 25 stycznia 2021 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy drugiej z wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. podstaw odmowy wszczęcia postępowania, tj. uzasadnionych przyczyn. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych ta podstawa odmowy wszczęcia postępowania dotyczy tych przypadków, w których niespełnienie przesłanek procesowych ujawnia się już na etapie złożenia wniosku, a stwierdzenie tej okoliczności nie wymaga czynności wyjaśniających. Inaczej ujmując przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne i takie, których stwierdzenie nie wymaga prowadzenia postępowania. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to wówczas organ administracji jest zobowiązany wszcząć postępowanie w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, orzec merytorycznie co do zasadności wniosku lub w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydając bowiem rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji nie bada merytorycznie wniosku, lecz ogranicza się jedynie do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W niniejszej sprawie J. L. i A. L. złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wskazując, że podstawą nabycia przez Gminę R. przedmiotowej nieruchomości była umowa sprzedaży zawarta z wnioskodawcami w formie aktu notarialnego rep. A [...] w dniu [...] listopada 2003 r. W treści § 1 ww. aktu widnieje zapis, że załączono do niego protokół z rokowań z dnia 19 września 2003 r. zawarty pomiędzy stronami przystępującymi do aktu, w którym ustalono cenę działki nr [...] na kwotę [...] zł, a także ustalono, że nabycie nieruchomości następuje z przeznaczeniem pod budowę oczyszczalni ścieków, jako inwestycji stanowiącej cel publiczny, stosownie do art. 6 pkt 3 u.g.n. Wskazać należy, że zgodnie z art. 142a u.g.n. przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 ug.n. Przepis ten dodany został 14 maja 2019 r. przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801) i stanowi reakcję na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15 (Dz. U. z 2017 r., poz. 2375), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał zdanie pierwsze art. 136 ust. 3 ug.n. w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, za niezgodne z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. utracił z dniem 20 grudnia 2017 r. moc w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez byłego właściciela lub jego spadkobierców zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Mając na uwadze obowiązujący stan prawny postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prowadzone jest nie tylko w przypadku gdy wywłaszczenie nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej, ale może być również prowadzone gdy do nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego doszło w drodze umowy o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Stąd też w przypadku gdy wnioskodawca o wszczęcie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powołuje się na zawartą umowę, podstawową kwestią merytoryczną jest ustalenie, czy jest to umowa o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Ustalenie charakteru prawnego zawartej umowy może być przedmiotem sporu, zwłaszcza gdy strony tego sporu odwołują się do różnych postanowień zawartej umowy i wywodzą z nich odmienne skutki prawne, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W takim przypadku nie jest spełniona podstawa z art. 61a § 1 k.p.a. do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, postępowanie powinno być wszczęte i w ramach tego postępowania organ powinien dokonać merytorycznej kontroli spornej umowy i wydać stosowną decyzję. Prawidłowe jest zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym zaistniała konieczność zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a., gdyż Starosta Pruszkowski odmówił wszczęcia postępowania, podczas gdy nie istniały przesłanki negatywne do jego wszczęcia. Starosta powinien bowiem przeprowadzić postępowanie administracyjne i ustalić czy rokowania poprzedzające zawarcie umowy sprzedaży zawartej 5 listopada 2003 r. odbyły się w trybie art. 114 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony z powodu braku ku temu podstaw prawnych.