I OSK 1065/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2403/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 16 września 2020 r., nr DO-II.7610.152.2020.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2403/20 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: Spółka/skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju z 16 września 2020 r., nr DO-II.7610.152.2020.BK, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 12 sierpnia 2020 r., nr NW/IV/77200/312/1/05, odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PKP S.A. w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w R., obr. [..], oznaczonego jako działka nr [..] o pow. 0,0052 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T. Wydział [..] Ksiąg Wieczystych oraz nabycia prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1. art. 34 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 146; dalej: u.PKP) przez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, 2. art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990, nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: p.w.) w zw. z art. 34 ust. 1-4 u.PKP przez bezzasadne przyjęcie, że przedmiotowe nieruchomości były własnością innego niż Skarb Państwa podmiotu i Spółka nie mogła nabyć z mocy prawa użytkowania wieczystego na tych nieruchomościach, 3. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm., dalej: u.g.g.w.n.) przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, 4. art. 11 ust. 1 pkt 2 p.w. przez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w. przez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, iż mienie to staje się komunalnym, pomimo iż grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji; II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u.PKP pomimo, że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej, podczas gdy ich prawidłowe zastosowanie skutkować mogłoby uwzględnieniem skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia przepisów prawa zaprezentowana w postępowaniu jest nielogiczna i sprzeczna z regułami wykładni. W ramach transformacji ustrojowej doszło do podziału majątku państwowego na trzy grupy: część majątku pozostała we władaniu Skarbu Państwa, część majątku trafiła do jednostek samorządu terytorialnego, a część do przedsiębiorstw państwowych. Podział majątku pomiędzy te podmioty nie był dokonywany przypadkowo, majątek ten miał służyć odpowiednio realizacji zadań ogólnonarodowych (jak np. lasy czy wody płynące), zadań o charakterze lokalnym (np. w zakresie gospodarki komunalnej) oraz prowadzeniu działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwa państwowe. W ramach takiego podziału absurdem byłoby wyposażenie gminy w nieruchomości, przez które przebiegają np. czynne linie kolejowe czy inna infrastruktura kolejowa. Ponadto rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji. W toku postępowania administracyjnego nie doszło bowiem do podjęcia wszystkich koniecznych czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy, jak również dokonania właściwej oceny w zakresie braku spełnienia jednej z przesłanek zastosowania art. 34 ust. 1 u. PKP. W efekcie rozstrzygnięcie Sądu I instancji błędnie oparto na założeniu, że Skarb Państwa miałby nie być właścicielem nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i 27 października 2000 r. Nadto, nawet gdyby przyjąć, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu - czemu skarżąca przeczy - to realizują się podstawy do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności do gruntu będącego elementem infrastruktury kolejowej z dniem 1 czerwca 2003 r. na rzecz Skarbu Państwa, jak też stwierdzenia nabycia ex lege prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach na rzecz skarżącej z tymże dniem, w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u.PKP. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Ponieważ zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych wyznaczają przesłanki prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu powinny podlegać zarzuty dotyczące błędnej wykładni prawa materialnego. Jakkolwiek nominalnie wskazano w skardze kasacyjnej, że zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni wskazanych przepisów, to tej formy naruszenia nie potwierdza treść podniesionych zarzutów. Zarzut błędnej wykładni powinien odnosić się do kwestii związanych z interpretacją określonych przepisów, wskazywać naruszone dyrektywy interpretacyjne i określać, jakie rozumienie przepisu powinno być prawidłowo przyjęte. Takich argumentów w odniesieniu do wskazanych przepisów prawa materialnego skarga kasacyjna nie zawiera. Lektura zarzutów prowadzi do wniosku, że ich przedmiotem są raczej kwestie związane z zastosowaniem prawa materialnego, wskazują na to takie określenia formy naruszenia, jak: "przez bezzasadne przyjęcie", "przez niezastosowanie", "przez błędne zastosowanie". Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, nie została natomiast zakwestionowana wykładnia przepisów będących podstawą materialnoprawną decyzji. Nie podważono zatem stanowiska, że zgodnie z art. 34 ust. 1 u.PKP, uwłaszczeniu z mocy prawa podlegają "grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP", co oznacza, że oprócz posiadania gruntu przez PKP, także w dniu 5 grudnia 1990 r. grunty te musiały być własnością Skarbu Państwa. Nie jest możliwe uwłaszczenie PKP na gruntach innych, niż będące własnością Skarbu Państwa, zwłaszcza, że uwłaszczenie odbywa się nieodpłatnie (ust. 2 i 3) oraz nie może naruszać praw osób trzecich (ust. 4). Niewłaściwe zastosowanie to kwestia wadliwej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Wobec niezakwestionowania wykładni prawa materialnego, zasadnicze znaczenie dla oceny zarzutów niewłaściwej kwalifikacji prawnej mają zarzuty dotyczące prawidłowości ustaleń faktycznych. Kwalifikacji prawnej podlega bowiem określony stan faktyczny i prawidłowość ustaleń w tym zakresie pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie nie można jednak dokonać na drodze zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych. Z tego powodu nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. art. 5 ust. 1 pkt. 1 p.w. w zw. z art. 34 ust. 1-4 u.PKP przez bezzasadne przyjęcie, że przedmiotowe nieruchomości były własnością innego niż Skarb Państwa podmiotu i Spółka nie mogła nabyć z mocy prawa użytkowania wieczystego na tych nieruchomościach. Czy Skarbowi Państwa w relewantnej dacie przysługiwało prawo własności do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku jest kwestią ustaleń faktycznych. Ustaleń tych poczyniono w oparciu o wpis w księdze wieczystej, ujawniony na podstawie decyzji komunalizacyjnej z 27 sierpnia 2013 r. Zgodnie z tym wpisem, od dnia 27 maja 1990 r. właścicielem działki była gmina B. a obecnie gmina R. Przeciwko tym ustaleniom nie przedstawiono żadnych argumentów i nie sfomułowano skutecznych zarzutów. Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jakkolwiek zarzucono naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., to nie wskazano, jakie dowody podważają ustalenie, że Skarb Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wskazanie, że naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro nie określono, jaki pominięty dowód zaprzecza ustaleniom przyjętym przez organy i zaakceptowanym przez Sąd I instancji i podważa istnienie prawa ujawnionego w księdze wieczystej, to zarzut należy uznać za gołosłowny i całkowicie bezskuteczny. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1-2 k.p.a. i art. 37a ust. 1-2 u.PKP. Postępowanie administracyjne w sprawie nie było prowadzone na tej podstawie prawnej, jego przedmiot był inny. Wskazany przepis nie znajdował zatem zastosowania i nie mógł zostać naruszony. Jeżeli Spółka uważa, że zachodzą podstawy do wydania decyzji na tej podstawie prawnej, powinna zainicjować w tym przedmiocie postępowanie, badanie przesłanek do zastosowania tego przepisu prawa materialnego nie mogło jednak odbywać się w ramach innego postępowania, wszczętego na skutek wniosku złożonego na podstawie art. 34 u.PKP. Na podstawie wniosku złożonego przez Spółkę doszło do wszczęcia postępowania, przepis art. 61 § 1 i § 2 k.p.a. nie zostały zatem naruszone. Skoro nie podważono w sprawie ustaleń faktycznych i przyjętej wykładni prawa materialnego, nie mogły odnieść skutku zarzuty jego niewłaściwego zastosowania. Nie zrealizowały się przesłanki określone w art. 34 u.PKP. Grunt objęty postępowaniem w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowił własności Skarbu Państwa, a nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków oraz urządzeń na nim się znajdujących, nie mogło naruszać praw osób trzecich. W dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość stanowiła własność gminy, co potwierdza decyzja Wojewody Śląskiego z 27 sierpnia 2013 r., stwierdzająca nabycie przez gminę B. z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości, co zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 u.g.g.w.n. w brzmieniu pierwotnym. Przepis ten w sprawie nie znajdował zastosowania, albowiem przedmiotem ustaleń i przesłanką do uwłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Spółki na podstawie art. 34 u.PKP nie była przesłanka zarządu tą nieruchomością. Nie mogło również dojść w sprawie do naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w., w niniejszym postępowaniu nie podlegały badaniu przesłanki do wydania decyzji komunalizacyjnej, decyzja ta jest ostateczna i w dacie orzekania przez organy i Sąd I instancji pozostawała w obrocie prawnym. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia.