I OSK 1057/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "T." Sp. z o. o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 792/18 w sprawie ze skargi "T." Sp. z o. o. w S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2018 r., I SA/Wa 792/18, oddalił skargę "T." Sp. z o. o. w S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ś. przy ul. S. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,1064 ha, obręb ewidencyjny Ś. [...] oraz prawa własności zabudowań posadowionych na tej nieruchomości. W skardze kasacyjnej "T." Sp. z o. o. w S. (dalej: Spółka) zaskarżyły wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego zmianę, względnie jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: a) art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej: u.g.n.) polegające na ustaleniu, że Spółka jako następca prawny Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego nie nabyła z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz prawa własności zabudowań posadowionych na tej nieruchomości, oraz uznanie, że Wojewoda nie był zobowiązany do wskazania jaki podmiot nabył prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości; b) art. 22 ust. 1 oraz 23 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 827 z późn. zm.; dalej: u.g.k.) w zw. z art. 65 Kodeksu cywilnego przez przyjęcie, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz prawo własności zabudowań posadowionych na tej nieruchomości, jako składnik mienia Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego nie przeszły na Spółkę, a czynność prawna wniesienia aportem przedsiębiorstwa zakładu budżetowego nie obejmowała przedmiotowej nieruchomości, a także przez szczegółowe badanie co obejmowała czynność prawna obejmująca aport. 2. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę naruszeń wynikających z procedury administracyjnej, a także niewzięcie pod uwagę naruszenia przepisów w zakresie wydania orzeczenia przez organ w pełnym zakresie swoich kompetencji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o której mowa w art. 200 ust. 1 u.g.n. grunty stanowiące własności Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Jak stanowił ust. 3 nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Oznacza to, że podmiot uwłaszczany nie nabywał roszczenia o nabycie prawa użytkowania wieczystego, on nabywał prawo użytkowania wieczystego z mocy samego prawa. W ocenie skarżącej kasacyjnie Gmina Miasto S. (dalej: Gmina) nie mogła jedynie przekazać roszczenia do żądania uwłaszczenia poprzednika prawnego. Mogła wyposażyć w prawo użytkowania wieczystego i to zrobiła. Błędne jest zatem twierdzenie Sądu I instancji, że Gmina na pokrycie kapitału zakładowego Spółki lub ewentualnie jako wkład zasilający inne kapitały powinna była wnieść roszczenie do żądania uwłaszczenia poprzednika prawnego. Bez wątpienia prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości powstało względem poprzednika prawnego Spółki. Sąd I instancji błędnie uznał, że właściwy organ miał uprawnienie do oddalenia wniosku następcy prawnego pomiotu, któremu prawu użytkowania wieczystego przysługiwało, o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego. Przesłanki wynikające z art. 200 u.g.n. zostały spełnione, zatem należało wydać decyzję jedynie o charakterze deklaratoryjnym. Spółka jako następca prawny Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej ma uprawnienie żądania potwierdzenia powstania prawa użytkowania wieczystego. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, że Gmina nie miała możliwości wymienienia explicite w akcie notarialnym prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, bo nie została wydana decyzja o stwierdzeniu istnienia tego prawa. Notariusz nie mógł domniemywać istnienia tego prawa w chwili sporządzania aktu. Bez wątpienia jednak wniosła majątek zlikwidowanego zakładu budżetowego do nowozakładanej spółki. Sąd I instancji błędnie stwierdził, że art. 23 ust. 1 u.g.k. oraz wykładnia oświadczenia woli dokonana na podstawie art. 65 k.c. nie daje podstaw do stwierdzenia, że Spółka została przez Gminę wyposażona w przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego. Za takim twierdzeniem przemawia również fakt potwierdzenia takiego stanu rzeczy przez Gminę w toku niniejszego postępowania. Sąd I instancji uznał, że Gmina nie przeniosła roszczenia o żądanie prawa użytkowania wieczystego, nie wyjaśnił jednak, co uczyniła z prawem użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Zarządzeniem z 28 lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W odpowiedzi Prezydent Miasta Ś., Prezydent Miasta S. oraz skarżąca kasacyjnie Spółka wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem z 4 kwietnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej ograniczają się one do art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Mimo wskazania na naruszenia przepisów postępowania w procedurze administracyjnej, nie zidentyfikowano jednak tych naruszeń przez określenie naruszonych norm. Nie doszło zatem do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, w szczególności dotyczących mienia wniesionego przez Miasto S. do tworzonej Spółki. Wnioski w tej kwestii zostały oparte zasadniczo na dwóch okolicznościach. Po pierwsze, zwrócono uwagę, że majątek zakładu budżetowego, następnie zlikwidowanego uchwałą RM S. z [...] listopada 2008 r., został przekazany na stan Urzędu Miasta zarządzeniem z Prezydenta Miasta z [...] października 2008 r., zatem przed datą jego likwidacji. Po drugie, przyjęto, że z aktu notarialnego zawiązania Spółki nie wynika fakt wniesienia prawa do przedmiotowej nieruchomości. Bez obalenia tych ustaleń twierdzenia, że gmina wniosła do Spółki użytkowanie wieczyste dotyczące przedmiotowej działki, wnosząc majątek zlikwidowanego zakładu budżetowego, są w tej sytuacji pozbawione podstaw. Stanowisko organów zostało bowiem oparte ma ustaleniu, że Spółka w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie weszła w prawa i obowiązki poprzedzającego jej byt prawny zakładu budżetowego. W aktach sprawy znajduje się akt notarialny przekształcenia zakładu komunalnego w spółkę z o.o. W § 5 ust. 2 tego aktu wymieniono składniki kapitału zakładowego, który został przez gminę pokryty wkładem niepieniężnym. Skarga kasacyjna nie precyzuje, w jakim zakresie wniosek, że składniki te nie obejmowały przedmiotowej działki, jest wadliwy i przyjęty z naruszeniem reguł rządzących postępowaniem dowodowym w procedurze administracyjnej. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie uzasadnia tezy, że Sąd I instancji nie powinien ograniczyć badania do literalnej treści czynności prawnej wniesienia aportu. Należy wskazać, że to nie Sąd I instancji prowadził postępowanie dowodowe w sprawie, a organy administracji. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd I Instancji bada sprawę w całokształcie, ale na podstawie materiału postępowania administracyjnego, ewentualnie dowodów z dokumentów zgłoszonych w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie usuwa wskazanych braków poczynione w skardze kasacyjnej ogólne odesłanie do zarzutów skargi. Warunkiem skuteczności zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej należało określić jaki konkretnie zarzut skargi został przez Sąd I instancji pominięty i jaki wpływ pominięcie to mogło mieć na wynik sprawy. Skoro Naczelny Sąd Administracyjnych orzeka w zakresie zgłoszonych zarzutów kasacyjnych, to nie może tych zarzutów we własnym zakresie konstruować, opierając się na ogólnym odesłaniu do zarzutów skargi. Nie jest też trafna teza, postawiona bez uzasadnienia w skardze kasacyjnej, że organy były zobowiązane do określenia, jakiemu podmiotowi służy użytkowanie wieczyste. Postępowanie, nawet kończące się wydaniem decyzji deklaratoryjnej, rozstrzyga indywidulaną sprawę strony, którą wyznacza jej interes prawny. Skoro Spółka nie wykazała w sprawie tego interesu, to z jej wniosku decyzją merytoryczną orzekającą o nabyciu przez Spółkę prawa użytkowania wieczystego postępowanie nie mogło się zakończyć. Nie mogło się także zakończyć wydaniem decyzji na rzecz innego, nieistniejącego bądź istniejącego podmiotu. Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako wyłącznie określający rodzaje rozstrzygnięć sądu administracyjnego, samodzielnie nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli nie zostanie równolegle wykazane, że zachodziła któraś z określonych w nim przesłanek uwzględnienia skargi, związana z naruszeniami popełnionymi w postępowaniu administracyjnym. Nie są uzasadnione również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Nie określono w skardze kasacyjnej formy naruszenia, w szczególności nie wskazano na błędną wykładnię wskazanych przepisów. Zarzuty naruszenia art. 200 ust. 1 u.g.n. oraz art. 22 ust. 1 i 23 ust. 1 u.g.k. w zw. z art. 65 k.c. nakierowane natomiast zostały na kwestionowanie stanowiska, że prawo użytkowania wieczystego nabytego przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne nie przeszło na rzecz Spółki, w szczególności przez wniesienie tego prawa aportem. Jest to kwestionowanie, za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego, ustaleń faktycznych. W modelowym ujęciu wykładnia prawa prowadzi do ustalenia przesłanek koniecznych do zastosowania prawa materialnego, postępowanie wyjaśniające potwierdza wystąpienie okoliczności stanowiących te przesłanki, a prawidłowe zastosowanie prawa materialnego jest aktem subsumpcji. Ustaleń faktycznych w sprawie nie można zatem podważać zarzutem naruszenia prawa materialnego. Skoro w sprawie ustalono, że Spółka nie weszła jako następca prawny w prawa podmiotu legitymowanego na dzień 5 grudnia 1990 r. do nabycia prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości w zakresie tej nieruchomości, to nie mogło dojść w sprawie do naruszenia wskazanych norm prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie. Nie jest przy tym prawidłowe stanowisko Spółki, że wobec złożonego wniosku i prawa Spółki do uzyskania merytorycznego orzeczenia w sprawie, organ winien był wydać decyzje pozytywną, albowiem prawo użytkowania wieczystego niewątpliwie powstało. Zobowiązanie do wydania w sprawie decyzji merytorycznej jest wynikiem stanowiska wyrażonego uprzednio w wiążących w sprawie wyrokach sądów administracyjnych o sygn. I SA/Wa 2746/13 i I OSK 3033/14, na które organ II instancji się wprost powołał. Organ odwoławczy nie zaprzeczył przy tym, że przesłanki nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990 r. powstały. Powołana w skardze kasacyjnej uchwała OPK 2/96 odnosi się jednak do odmiennych okoliczności faktycznych. W przypadku utraty bytu prawnego przez podmiot istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r., legitymacja do uzyskania decyzji potwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa przysługuje następcy prawnemu tego podmiotu, ale pod warunkiem ustalenia, że następstwo prawne istnieje w zakresie tego właśnie składnika majątkowego, co w sprawie nie zostało potwierdzone. Akt notarialny przekształcenia zakładu budżetowego w Spółkę stanowił w sprawie dokument urzędowy, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 § 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. 2020, poz. 1192 ze zm.). Podlegał zatem ocenie zgodnie z przepisami k.p.a. jako dowód w sprawie, nie miał do niego zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 65 ust. 1 k.c. dotyczący wykładni oświadczeń woli. Przeciwko temu dokumentowi możliwe było, zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a., przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści, takiego dowodu jednak nie przedłożono. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 u COVID-19. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.