I OSK 1056/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2138/18 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2138/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 września 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: T. P. wniosła o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomości położone w powiecie i gminie Sztum, województwo pomorskie, zapisane w księdze gruntowej [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Po rozpatrzeniu ww. wniosku Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 28 lutego 2018 r. umorzył wszczęte postępowanie administracyjne. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła odwołanie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 25 września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez: a) błędną interpretację art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; b) błędną interpretację przepisów dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska z dnia 6 września 1946 r. (Dz. U. Nr 49, poz. 279); II) prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że jak wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego (m.in. fragmentów "Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. z lat 1946-1948", jak i "Wykazu majątków pozostawionych całkowicie na cele reformy rolnej") brak jest jakichkolwiek dokumentów, które dowodziłyby, że podstawą przejęcia przedmiotowej nieruchomości był, jak twierdzi skarżąca, art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ta okoliczność jest, zdaniem Sądu, podstawowym powodem oddalenia skargi. W powołanych dokumentach mowa jest jedynie o przeznaczeniu zaewidencjonowanych nieruchomości w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele określone w tym akcie. Żaden ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wskazuje jako podstawy przejęcia przedmiotowej nieruchomości konkretnie litery e art. 2 ust. 1 dekretu. Także skarżąca ani do swojego wniosku, ani odwołania, ani skargi nie załączyła dokumentów, z których wynikałoby, że sporna nieruchomość została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd podkreślił przy tym, że możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej przez organy administracyjne zależy bezpośrednio od wcześniejszego ustalenia, w sposób niebudzący wątpliwości, że podstawą przejęcia nieruchomości był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Inne przypadki przejęcia nieruchomości rolnych na podstawie dekretu o reformie rolnej nie podlegają bowiem właściwości organów administracji, co prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego orzeczenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wskazano także, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) nie miało i nie ma na celu ustalania, na jakiej podstawie prawnej określona nieruchomość została przejęta na własność Państwa. Postępowanie to ma jedynie umożliwić stronie wnioskującej wykazanie, że przejęcie nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nastąpiło z naruszeniem warunków określonych w tym przepisie. Sąd zauważył, że zgodnie z § 6 rozporządzenia to na stronie ubiegającej się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o reformie rolnej, spoczywa obowiązek wykazania, że warunki przejęcia konkretnej nieruchomości nie zostały spełnione. Ponadto w aktach sprawy znajdują się dokumenty mające, zgodnie z treścią art. 76 § 1 k.p.a., walor dokumentów urzędowych, z których jednoznacznie wynika, że m.in. przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (patrz: Zaświadczenie Urzędu Rejonowego w Malborku z dnia 3 grudnia 1992 r., postanowienie Sądu Rejonowego w Malborku z dnia 26 kwietnia 1993 r. sygn. akt 4102/92 wydane m.in. w oparciu o zaświadczenie z dnia 3 grudnia 1992 r.), a nie jak sądzi skarżąca, art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponownie zwrócono uwagę, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, który pozwoliłby na zakwestionowanie treści tych dokumentów urzędowych. W toku postępowania także nie zostały takie dokumenty ujawnione. Na marginesie Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajdują się materiały (kserokopia dawnej niemieckiej księgi gruntowej, w której wykreślone zostało nazwisko właściciela przedmiotowej nieruchomości i wpisana spółka "D.", załączona do skargi kserokopia opracowania "Słownik biograficzny Warmii, Mazur, Powiśla"), z których można wnioskować, że majątek rodziny D. znajdujący się w miejscowości M. został im odebrany przez władze III Rzeszy, a zatem nie jest wcale pewne, że poprzednicy prawni skarżącej utracili przedmiotowe nieruchomości na podstawie jakichkolwiek aktów nacjonalizacyjnych Państwa Polskiego. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz poprzez przyjęcie, że organy obu instancji wyjaśniły w toku prowadzonego postępowania wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnego uznania, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie została przejęta na własność Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przy braku właściwego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie majątek [...] należący do spadkodawców skarżącej nie został przejęty na jego podstawie; b) art. 4 w zw. z art. 10 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, iż na majątku [...] należącym do spadkodawcy skarżącej nie obowiązywały przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; c) przepisów dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż przepisy te Stanowią podstawę nacjonalizacji majątku [...], o którym mowa powyżej. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie zaznaczyć należy, skarga kasacyjna jest niezasadna, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zgodny z prawem, mimo częściowo błędnego uzasadniania. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) i wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska położona w powiecie i gminie Szum, zapisana w księdze Gruntowej [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak wynika z akt sprawy Sąd Rejonowy w Malborku postanowieniem z dnia 26 kwietnia 1993 r. założył księgę wieczystą dla przedmiotowej nieruchomości i wpisał Skarb Państwa jako właściciela. Podstawą wpisu Skarbu Państwa było zaświadczenie Urzędu Rejonowego w Malborku z dnia 3 grudnia 1992 r., w którym stwierdzono, że na podstawie art. 1 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, obszar o łącznej powierzchni [...]ha położony we wsi P. gm. Sztum, oznaczony jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, oraz wniosek z dnia 3 grudnia 1992 r. o założenie księgi wieczystej dla wskazanej nieruchomości oraz wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela. Okolicznością bezsporną jest, że majątek objęty wnioskiem skarżącej, aktualnie położony w gminie Sztum, nie leżał w granicach Państwa Polskiego, położony był na terenach III Rzeszy (dawne Prusy Wschodnie), a dopiero po II wojnie światowej, w wyniku ustaleń konferencji w Poczdamie został włączony w granice Państwa Polskiego, tym samym położony był na obszarze Ziem Odzyskanych. Zagadnienie sporne, które powstało w niniejszej sprawie dotyczy podstawy prawnej nabycia przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowych nieruchomości, czy jest to dekret z dnia 6 września 1946 r. o osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, czy dekret z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej, a dokładnie jego art. 2 ust.1 lit. e. Zagadnienie to ma fundamentalne znaczenie, albowiem tylko w przypadku nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej dopuszczalna jest droga administracyjna i orzekanie w drodze decyzji administracyjnej o tym czy nieruchomość podpadała pod działanie dekretu. Natomiast ewentualne badanie, czy nieruchomość przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. a, lit. b, lit. c, lit. d dekretu, podpadała pod działanie dekretu, czy nie doszło do naruszeniem wskazanych przepisów nie należy do drogi postępowania administracyjnego. Rozwiązania powstałego zagadnienia spornego, zarówno organy, Sąd I instancji, jak i skarżąca kasacyjnie poszukują dokonując wykładni przepisów dekretu o reformie rolnej, dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych, a także dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie stanowisko organów jak i Sądu, iż podstawą nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa jest dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych jest błędne i wskazuje, że podstawę tą stanowi dekret o reformie rolnej, którego działanie na podstawie art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych zostało rozciągnięte na obszar Ziem Odzyskanych, jeszcze przed wydaniem dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca kasacyjnie odwołuje się między innymi do poglądów zawartych: w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 1948 r. sygn. akt C.III 2150/47, w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV CSK 602/10, w wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I C 1423/07, czy też w wyroku Sądu Rejonowego w Kwidzynie z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I C 478/10. Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawowym i pierwszoplanowym zagadnieniem, na które należało zwrócić uwagę w związku z powstałym sporem co do podstawy prawnej nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości jest tryb postępowania w ramach którego można dochodzić rozstrzygnięcia sporu prawnego związanego z podstawą prawną nabycia prawa własności. Rozstrzygnięcie zagadnienia spornego dotyczącego podstawy prawnej nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego może nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym, a nie w drodze postępowania administracyjnego. W drodze postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie § 5 powoływanego rozporządzenia dopuszczalne jest tylko badanie, czy nieruchomość, która została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej rzeczywiście podpadała pod ten przepis dekretu. Natomiast w trybie postępowania administracyjnego nie można rozstrzygać sporu co do podstawy prawnej nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa i to w sytuacji gdy podstawą prawną wpisu do księgi wieczystej (a więc orzeczenia sądu) było przedłożone zaświadczenie o określonej treści. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że wskazane wyżej a powoływane przez skarżącą kasacyjnie orzeczenia Sądu Najwyższego (uchwała, wyrok) wyroki sądów powszechnych Sądu Okręgowego w Gdańsku, Sądu Rejonowego w Kwidzynie, dotyczące sporów prawnych jakie powstały na tle ustalenia stanu prawnego obowiązującego na Ziemiach Odzyskanych, potwierdzają przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, że rozstrzygnięcie zagadnienia spornego co do podstawy prawnej nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa należy do sądów powszechnych, a nie organów administracji. Zauważyć przy tym należy, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w aktach sprawy znajdują się materiały (kserokopia dawnej niemieckiej księgi gruntowej, w której wykreślone zostało nazwisko właściciela przedmiotowej nieruchomości i wpisana spółka "D.". Zmiana wpisu w księdze gruntowej miała nastąpić w 1943 r. Natomiast z załączonej do skargi kserokopii opracowania "Słownik biograficzny Warmii, Mazur, Powiśla" można wnioskować, że majątek rodziny D. znajdujący się w miejscowości M. został im odebrany przez władze III Rzeszy w maju 1939 r. Powyższe wskazuje na konieczność wyjaśnienia tych okoliczności z punktu widzenia skutków prawnych jakie mogły wywołać, a tym samym na jakiej podstawie prawnej poprzednicy prawni skarżącej utracili przedmiotowe nieruchomości, czy tą podstawą były dekrety nacjonalizacyjne. Odnośnie okoliczności dotyczących zmiany wpisu w księdze gruntowej w skardze kasacyjnej skarżąca wskazuje na dekret Prezydenta RP z dnia 30 listopada 1939 r. o nieważności aktów prawnych władz okupacyjnych, oraz art. 1 dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, z których wywodzi, że poprzednik prawny skarżącej kasacyjnie K. D. nie utracił własności nieruchomości. W kwestii tej należy tylko zwrócić uwagę, że wymienione akty prawne dotyczyły terenów Rzeczypospolitej na których w czasie okupacji niemieckiej władze okupacyjne wydały określone akty prawne. Natomiast w rozpoznawanej sprawie majątek [...] położony był na terenie Niemiec, a nie na terenie Polski okupowanym przez władze niemieckie, do Polski został dopiero włączony w sierpniu 1945 r. Powyższe okoliczności dotyczące ustalenia stanu prawnego majątku [...], a następnie podstawy prawnej nabycia prawa własności tego majątku przez Skarb Państwa, dodatkowo potwierdzają właściwość sądów powszechnych. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że prawidłowo organy umorzyły postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej kasacyjnie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, albowiem jak wynika z zaświadczenia będącego podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej podstawą przejęcia nie był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, a tylko wówczas takie postepowanie mógł by organ prowadzić. Zasadnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję umarzającą postępowanie, wskazując że wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela został dokonany w oparciu o dołączony do wniosku dokument w postaci zaświadczenia o określonej treści. Natomiast zbędne były rozważania dążące do rozstrzygnięcia powstałego sporu co do podstawy prawnej nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa, w tym ustalania wykładni i relacji jakie zachodzą/ mogą zachodzić pomiędzy dekretem z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej, dekretem z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, czy też dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych, jeżeli przyjmuje się stanowisko, że do rozstrzygnięcia powstałego sporu właściwa jest droga przed sądem powszechnym, a nie droga postępowania administracyjnego. W takich okolicznościach niezasadne i niecelowe jest odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych przepisów materialnoprawnych, tj. art. 2 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, art. 4 w zw. z art. 10 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych, przepisów dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżone orzeczenie odpowiada prawa, mimo częściowo błędnego uzasadniania.