I OSK 1053/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1391/19 w sprawie ze skargi J.F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wglądu w akta sprawy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1391/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wglądu w akta sprawy oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.F. Wyrok zaskarżył w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. Nr 1440) w zw. z art. 140 i art. 144 K.c., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżący nie posiada statusu strony postępowania o przebudowę zjazdu, podczas gdy Skarżący jest właścicielem nieruchomości do której na podstawie decyzji z 2015 roku oraz z 2017 roku w przedmiocie przebudowy zjazdu, otrzymał bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a przy tym Skarżący posiada interes prawny ze względu na fakt, iż lokalizacja zjazdu zwiększa zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przy tym ponad miarę zakłóca prawo do korzystania z nieruchomości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,, zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o umożliwienie mu dostępu do akt sprawy dotyczącej zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego w celu wykonania fotokopii całości akt sprawy. Skarżący jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Podstawę prawną żądania stanowił art. 73 § 1 k.p.a. Organ odmówił dostępu do akt. Sąd I Instancji, oddalając skargę J.F. powołał się na brak przymiotu strony wynikający z art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1) a w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Jak wynika z art. 73 § 1 k.p.a., dotyczy on prawa strony postępowania, a nie każdego podmiotu, który żądałby wglądu w akta. Nie ulega więc wątpliwości, że realizacja tego uprawnienia może odnosić się wyłącznie do podmiotu, który ma taki właśnie status w postępowaniu administracyjnym - status strony. Na mocy tego przepisu strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zakres jawności akt sprawy w postępowaniu administracyjnym jest zatem ograniczony podmiotowo. Z uprawnień wynikających z przepisów rozdziału 3 działu II k.p.a. mogą korzystać jedynie strony postępowania administracyjnego i - na tych samych zasadach - podmioty (uczestnicy) na prawach strony. Podmioty te mogą również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania im z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ich ważnym interesem. Podmioty występujące w postępowaniu administracyjnym na prawach strony korzystają z powyższych uprawnień na tych samych zasadach co strony (por.: Knysiak - Sudyka H. (w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Lex 2019 oraz wskazane tam wyroki NSA, w których stwierdzono, że uprawnienia wynikające z przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie przysługują podmiotom niebędącym stronami lub uczestnikami na prawach strony w postępowaniu administracyjnym). Podkreślić należy, że art. 29 ustawy o drogach publicznych nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu. Przy ocenie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym bierze się pod zatem uwagę art. 28 kpa, wedle którego stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z analizy art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do przesłanek związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi: bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podmioty te mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego tj., w postępowaniu w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę. Skarżący, by był stroną w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu, musiałby wykazać że ma interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu (art. 28 kpa), a interes ten musi wynikać z przepisu prawa. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie, brak bowiem przepisu, z którego wynikałby interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości. Tak jak prawidłowo przyjął to Sąd I instancji, zarzuty skarżącego dotyczą jego interesu faktycznego, a nie prawnego. Przez interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa należy rozumieć przysługujące określonemu podmiotowi uprawnienia lub obowiązki oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Chodzi przy tym nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Normy takiej w niniejszym postępowaniu nie można wywieść z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z regulacji tej wynika, że stroną postępowania w przedmiocie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi (wyrok NSA z 12.3.2008 r. I OSK 401/07, który opiera się na stanie prawnym na dzień 5 lipca 2004 r., Dz. U. z 2000 r. nr 71 poz. 838 ze zm. - pozostaje relewantny w normatywnie istotnym zakresie dla niniejszej sprawy). W konsekwencji, zdaniem Sądu, Sąd I instancji słusznie uznał, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do skutecznego domagania się udostępnienia uwierzytelnionych akt sprawy dotyczącej zezwolenia na przebudowę zjazdów z działek o nr [...] w [...], bowiem nie jest i nie był w dacie wydania decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której organ wyraził zgodę na przebudowę zjazdu, a jedynie właścicielami nieruchomości sąsiedniej, tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył art. 28 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. Nr 1440) w zw. z art. 140 i art. 144 K.c. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.