I OSK 1049/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 643/22 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 20 grudnia 2021 r. nr KOC/7889/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2023 r. I SA/Wa 643/22, oddalił skargę M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 20 grudnia 2021 r. nr KOC/7889/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.C. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 2, art 8 ust. 1 i 2, art 45 ust. 1, art 77 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art 178 ust. 1 Konstytucji RP; 2. art 6 ust 1 zd. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy przepisy, na podstawie których organ umorzył postępowanie, tj. art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: ustawa nowelizująca), w sytuacji gdy art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej uniemożliwiając tym samym stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, są niezgodne z Konstytucją RP oraz Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a tym samym nie powinny być stosowane, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien samodzielnie zdecydować w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjnej, a czego zaniechał. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji "w zaskarżonej części", a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu wg norm przepisanych. Zrzekł się również rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Kwestia zgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 2, art 45 ust. 1, art 77 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art 6 ust 1 zd. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy przypomnieć przyczyny wprowadzenia omawianych zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. przed nowelizacją przepis ten stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi - niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. - nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy nowelizującej, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (por. przykładowo: wyroki NSA z: 10 stycznia 2019 r. I OSK 1822/18, Lex nr 2608345; 15 czerwca 2020 r. I OSK 2024/19, Lex nr 3045626; 28 kwietnia 2017 r. II OSK 2099/15, Lex nr 2315653; 15 lipca 2020 r. I OSK 2825/19, Lex Nr 3049848). Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją ww. art. 63 ust. 2 i 3 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r. SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r. SK 29/99). W powyższym kontekście zauważyć też należy, że w sprawach będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. W uchwale z 11 stycznia 2024 r. I OPS 3/22 (ONSAiWSA 2024/2/15), Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r. P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z 22 lipca 2020 r. K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r. III CZP 8/71). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym argumentacji skargi kasacyjnej, jakoby w obecnym stanie prawnym, na gruncie art. 156 i art. 158 § 2 k.p.a., możliwe byłoby prowadzenie osobnego postępowania dotyczącego stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. Możliwość rozstrzygnięcia, o jakim mowa w tym ostatnim przepisie, w postaci "stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa", jest tylko jednym z możliwych sposobów zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Skoro więc art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nakazuje umorzyć z mocy prawa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, jeżeli postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, to nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzić, że mimo braku możliwości prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, można byłoby orzekać o "stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa". Zauważyć przy tym należy, że do powyższej sytuacji nie można odnosić wprost stanowiska zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r. SK 21/17. Kontrolowana w powołanym wyroku TK norma prawna nie była tożsama z obecną, a różnice dotyczyły kwestii dość zasadniczych, tj. okresu, po jakim nie można było prowadzić postępowania nadzorczego i zakończyć go decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy (tam 5 lat, tutaj 30 lat), co przekłada się też na ewentualną możliwość dochodzenia odszkodowania. Wszak prawo majątkowe w postaci roszczenia o odszkodowanie za bezprawne działanie władzy publicznej podlega również przedawnieniu i nie bez znaczenia jest też to, kiedy nastąpiło zdarzenie wyrządzające ewentualną szkodę. Dodatkowo zauważyć należy, że ewentualne prowadzenie postępowania nadzorczego, nawet gdyby miało dotyczyć tylko stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, wiązałoby się także z trudnościami dowodowymi w postaci dostępu do niezbędnych do oceny istoty sprawy dokumentów, co jest okolicznością notoryjną dla sądów administracyjnych, jak i dla organów. Argumentu tego również nie można pomijać przy ważeniu wartości konstytucyjnych, jakie stały za wprowadzeniem trzydziestoletniego okresu, po którym prowadzenie postepowania nadzorczego co do istoty sprawy nie jest możliwe, w tym w kontekście zasady pewności prawa. Należy również zauważyć, że Europejski Trybunał Praw Człowieka rozpatrywał skargę wniesioną przez grupę osób, w której zarzucono naruszenie art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Skargę uzasadniono tym, że w wyniku omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego zostały umorzone z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 50. XX w., na mocy których poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni własności nieruchomości, zaś skarżącym nie przysługują żadne środki ochrony prawnej. Trybunał wskazał, że istota, zakres oraz specyficzne cechy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwalają na uznanie, że do tego postępowania odnosi się art. 6 § 1 Konwencji. W konsekwencji skarga w całości została uznana za niedopuszczalną (decyzja ETPC z 13 grudnia 2022 r., 5815/22, Borkowska i inni v. Polska, LEX nr 3459532). Natomiast w sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 2/22, że regulacja zawarta w art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna z powołanymi tam wzorcami konstytucyjnymi, skarżący kasacyjnie będą mogli ewentualnie żądać wznowienia postępowania. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.