I OSK 1047/23

Dnia 4 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1269/22 w sprawie ze skargi P.S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., I SA/Wa 1269/22 oddalił skargę P.S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły P.S.A. w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj.: art. 5 ust. 1 i art. 11 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy prowadzające ustawę samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1989.14.74 ze zm.), dalej jako "u.g.g." przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa; art. 34a w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U.2021.146 ze zm.), dalej jako "u.PKP", przez jego niezastosowanie; art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U.1948.43.312 ze zm.), dalej jako "r.PKP", art. 16 ust. 1, 2 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U.1970.9.76 ze zm.), dalej jako "u.k.", oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U.1981.24.122 ze zm.), dalej jako "u.p.p.", przez niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego P. w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w związku z art. 80 u.g.g., przez jego niezastosowanie a przez to nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. w zarząd tego przedsiębiorstwa; naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 151 p.p.s.a. przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 u.p.w. przez nieuwzględnienie, iż w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej i zajęta pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii), służącej do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 u.p.w. wyłączającego z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Ł. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Z okoliczności badanej sprawy wynika, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta Ł. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2020 r. nr [...], decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] uchyliła ww. decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2020 r. oraz stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Ł. – szlak kolejowy P., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 21 m2, uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi. Od powyższej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej P.S.A. w W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., skargę oddalił. Analiza treści zarzutów kasacyjnych prowadzi do wniosku, iż zasadniczym problemem w sprawie pozostaje kwestia sprawowania przez stronę skarżącą kasacyjnie zarządu ww. nieruchomością położoną w Ł., oznaczoną jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni 21 m2, uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], a w szczególności możliwości wykazania tegoż zarządu w procesie komunalizacji mienia, na podstawie art. 5 ust. 1 p.w.u. Kwestia ta nie jest nowa w orzecznictwie sądów administracyjnych. Aczkolwiek w przeszłości pozostawała ona kontrowersyjną, to aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest postrzegana jednolicie (vide: uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16; uchwała NSA z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Autor kasacji formułując zarzuty zdaje się nie dostrzegać aktualnego stanowiska sądów administracyjnych w tej kwestii i powołuje się na starsze orzecznictwo, które utraciło walor aktualności wskutek podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał w trybie art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od wskazania, że zgodnie z art. 5 ust. 1 p.w.u., jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2), zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3) staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jednocześnie, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 p.w.u., składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 tejże ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Naczelny Sąd Administracyjny w motywach uchwały z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 dokonał wykładni art. 5 ust. 1 p.w.u. wyjaśniając, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g. Z treści tej uchwały wynika zatem wniosek, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g., tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której P. uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. Zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prawo ustanowione w drodze czynności administracyjnej trwa tak długo jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny rozważał także w tym zakresie kwestię, co dzieje się w sytuacji, gdy ustawa (rozporządzenie o mocy ustawy) przyznająca prawo zarządu mieniem państwowym osobie trzeciej zostaje uchylona w całości, zaś przepisy nowej ustawy, normujące sytuację prawną tejże osoby nie przewidują w ogóle zarządu, jako prawa przysługującego tej osobie i stwierdził, że skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem r.PKP przez przepisu u.k. było m.in. to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez przedsiębiorstwo P. Podmiot ten utraciły tym samym z dniem 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany przepisami r.PKP, gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Przepisy u.k. nie potwierdziły bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 zatytułowanym "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania Polskim Kolejom Państwowym zarządu, o którym stanowiło uchylone r.PKP (vide: uchwała NSA z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze powyższe rozważania, trafnie z toku dotychczasowego postępowania przyjmowano (zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji), iż poprzednik prawny skarżącej Spółki nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 p.w.u. Nie jest ona bowiem w stanie wykazać tytułu prawnego do komunalizowanego mienia, z którego wynikałyby jej roszczenia do spornej nieruchomości. Dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na przyjęcie, że majątek taki należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z pojęciem "należy do", które swym zakresem nawiązuje do aspektu prawnorzeczowego. Niezasadne jest przy tym stanowisko, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem, a nie jedynie czysty aspekt władztwa fizycznego nad nieruchomością. Przy czym o zarządzie nie świadczy nawet samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym (vide: uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16; uchwała NSA z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że od samego początku swego istnienia Polskie Koleje Państwowe miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu. Regulację w tym zakresie przewidywał art. 6 ust. 3 rPKP, oraz przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U.1932.81.714). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się także stanowisko, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły co najwyżej stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Jednocześnie istnienia zarządu nie można domniemywać (vide: uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16; uchwała NSA z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione w przywołanych powyżej uchwałach. Pozostaje zatem nim związany, stosownie do treści art. 269 § 1 p.p.s.a. Nie można tym samym potwierdzić zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 p.w.u. Nie są także trafne zarzuty naruszenia art. 34 i art. 34a u.PKP, oraz art. 6 ust. 1 i art. 80 u.g.g. bowiem nie może z przepisów tych wynikać uprawnienie strony skarżącej do zarządu przedmiotową nieruchomością w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. Z kolei prawo zarządu nieruchomościami przyznane ex lege na podstawie art. 4 i art. 6 r.PKP wygasło wskutek uchylenia tegoż aktu prawnego przez art. 46 ust. 1 pkt 5) u.k., a jednocześnie uprawnienie to nie zastało przyznane w nowym porządku prawnym. Przepisy uznane w kasacji za naruszone, tj. art. 1 r.PKP, a także art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 u.k., nie stanowiły podstawy prawnej do przyznania PKP zarządu przedmiotowych nieruchomości. Podobnie źródłem konkretnego prawa PKP do nieruchomości nie mógł być przepis art. 46 ust. 1 i 2 u.p.p. Nietrafnie zatem w skardze kasacyjnej przepisy te zostały wskazane jako naruszone. Nie można także potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jak już była o tym mowa, istnienia zarządu nieruchomości nie można domniemywać, a samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się z tytułem prawnym nie świadczy o oddaniu nieruchomości w zarząd PKP. Tym samym nie stanowi naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 p.w.u. wskazywane przez stronę skarżącą faktyczne zajęcie przedmiotowej nieruchomość na cele komunikacji kolejowej. Konkludując wypada wskazać, iż w myśl art. 6 ust. 1 u.g.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie komunalizacji mienia (tj. w dniu 27 maja 1990 r.), terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. Tym samym nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał określonym mieniem. Jednocześnie, skarżąca Spółka nie legitymując się tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości, wydanym w formie przewidzianej prawem, nie może być uznana za podmiot, któremu taki tytuł służy. Wypada zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było przeszkód za strony skarżącej Spółki do skomunalizowania przedmiotowej działki. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek uczestnika postępowania – Gminy Miasta Ł. o zwrot kosztów postępowania, nie znajdował oparcia w przepisie art. 204 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.