I OSK 1045/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1550/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Ł. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1550/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta Łódź na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wojewoda Łódzki decyzją z [...] czerwca 2013 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie przez skarżącą Gminę, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Łodzi, przy [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Zaskarżoną decyzją, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej, utrzymała w mocy powyższą decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wskazano m.in., że z odpisu księgi wieczystej kw nr [...], jak również z obecnej księgi wieczystej kw nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że w dniu [...] maja 1990 r., stanowiła ona własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie K. M. W. "P.-W." (po zmianie nazwy K. M. W. "W." w Łodzi, dalej zwany K.). Zdaniem organu dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do", zawartym w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej zwanej Przepisami wprowadzającymi). W tym zakresie organ odwoławczy powołał się m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r., poz. 707 ze zm. - dalej zwanej u.k.w.h.) domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym oraz wskazał na art. 7 u.k.w.h. Organ odwoławczy wywnioskował, że skoro z odpisu ówczesnej księgi wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że w dniu [...] maja 1990 r. nieruchomość ta znajdowała się w zarządzie K., to tym samym, zgodnie z brzmieniem art. 6 w zw. z art. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym nie podlegała komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca zwróciła uwagę na błędne przyjęcie przez organ, że wpis do księgi wieczystej stanowi dowód potwierdzający istnienie w dniu [...] maja 1990 r., prawa zarządu dla K. Jak bowiem wynika z opracowania wykonanego przez Konsorcjum Geodezyjne oraz z treści księgi wieczystej [...] (z której powstała księga wieczysta [...]), wyżej wymieniony wpis został przez ówczesne Państwowe Biuro Notarialne w Łodzi dokonany na podstawie zaświadczenia nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. Natomiast zgodnie z obowiązującą w tym czasie ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wskazane zaświadczenie nie potwierdza prawa zarządu dla K. Skarżąca podkreśliła, że decyzja administracyjna była zawsze, mimo zmieniających się ustaw dotyczących ustanawiania odpłatnego prawa użytkowania oraz zarządu, warunkiem koniecznym powstania prawa użytkowania (zarządu) gruntu państwowego na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstwa państwowego. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiodła, że w przypadku, gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był tylko i wyłącznie jej posiadaczem oraz nie przysługiwało mu do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe. Skarżąca wskazała, że w dniu [...] maja 1990 r., władający nieruchomością K. legitymował się tylko decyzją nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] grudnia 1986 r. w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd, która była podstawą dla Wojewody Łódzkiego do uwłaszczenia tej jednostki organizacyjnej. Jednakże, zdaniem skarżącej, taka decyzja nie stanowi dowodu uzasadniającego odmowę stwierdzenia komunalizacji mienia Skarbu Państwa, nabytego z mocy prawa przez właściwą terytorialnie gminę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) wskazał, że w kompetencji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie nie leżało rozstrzygnięcie sporu dotyczącego wpisu prawa zarządu na rzecz K. do księgi wieczystej, bowiem ma on charakter cywilny. Sąd ten zwrócił uwagę na regulację art. 3 ust. 1 i art. 5 u.k.w.h. Powołując się na treść art. 10 ust. 1 u.k.w.h. wskazał, że jedynym sposobem obalenia istniejącego domniemania, jest powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Zwrócił uwagę, że istniejący wpis prawa zarządu widniejący w księdze wieczystej od jego dokonania w 1986 r. jest, stosownie do treści 626 (8) § 6 k.p.c. (do dnia 23.09.2001 r. - art. 49 u.k.w.h), prawomocnym orzeczeniem sądowym, które z mocy art. 365 § 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd, który je wydał, strony jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Organy administracji, ani także sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania weryfikacji stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej na konkretną datę, z pominięciem wyłącznej właściwości sądów powszechnych w tym przedmiocie. Natomiast przyjęcie stanowiska strony skarżącej prowadziłoby do podważenia instytucji ksiąg wieczystych Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła strona skarżąca, zaskarżając ten wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: – art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających poprzez przyjęcie, że nieruchomość nie należała w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu [...] maja 1990 r. do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; – art. 3 ust. 1 u.k.w.h. poprzez akceptację stanowiska KKU, o domniemaniu istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego z dawnej treści księgi wieczystej KW [...]. Nadto, wskazano na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania nie naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a., nakazującego wyjaśnienie sprawy, co nie nastąpiło, gdyż w toku wieloletniego postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób bezsporny istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości powyższego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie w/w zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2018 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała swoje wnioski i rozszerzyła dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpoznania sprawy o sygn. akt I OPS 4/17. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r. wydanym w sprawie I OPS 4/17, Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, odmówił podjęcia uchwały. Z kolei postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2019 r. podjęte zostało postępowanie w niniejszej sprawie. W kolejnym piśmie procesowym, z dnia [...] maja 2019 r., skarżąca podtrzymała skargę kasacyjną i wskazała na najbardziej istotne w jej ocenie okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione. W niniejszej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stwierdzenie organów, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, tj. w dniu [...] maja 1990 r., nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i nie podlegała komunalizacji, gdyż w świetle stanu prawnego wynikającego z ksiąg wieczystych była własnością Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie K. M. W. "W." w Łodzi. Przed odniesieniem się do przedstawionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów, zauważyć należy, iż rozpoznawana sprawa nie jest pierwszą pomiędzy tymi samymi stronami. Wcześniej przed sądami administracyjnymi zakończonych zostało już wiele tożsamych spraw, które dotyczyły innych działek ewidencyjnych, ale ustalenia faktyczne i dowody, w oparciu o które ustalenia te poczyniono, były wspólne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w wyrokach w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 382/17, I OSK 429/16, I OSK 430/16, I OSK 431/16, I OSK 432/16, I OSK 501/16, I OSK 502/16, I OSK 503/16, I OSK 504/16, I OSK 505/16. W wymienionych sprawach zarzuty skarg kasacyjnych wniesionych przez stronę skarżącą były tożsame, a skargi kasacyjne zostały oddalone. W świetle art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających, przesłanką uzyskania przez gminę własności mienia jest to, aby mienie w dniu wejścia w życie w/w ustawy, czyli w dniu [...] maja 1990 r., było własnością Skarbu Państwa i jednocześnie, aby "należało" do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Pojęcie "należenia mienia" jest pojęciem normatywnym, oznacza kategorię prawną, nie zaś kategorię faktyczną, a więc chodzi o posiadanie określonego tytułu prawnego do nieruchomości. Jeżeli zatem właścicielem nieruchomości wpisanym w księdze wieczystej jest Skarb Państwa i był nim w czasie wejścia w życie Przepisów wprowadzających, to organ musi zbadać, czy mienie, które ma podlegać komunalizacji, w dniu [...] maja 1990 r. należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli we wskazanej dacie określona nieruchomość była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, nie można było uznać jej za nieruchomość "należącą" do terenowego organu administracji państwowej. Przy czym nie chodzi tutaj wyłącznie o wykazanie zarządu dokumentem w formie przewidzianej w art. 38 ust. 2 ustawy dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Należy bowiem uwzględnić fakt, że ustawodawca we wcześniejszych regulacjach prawnych przewidział oddanie gruntu także w formie protokołu zdawczo-odbiorczego lub umowy, zarząd mógł również powstać z mocy prawa na podstawie art. 87 cyt. ustawy. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że przedmiotowa nieruchomość była w dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzających własnością Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie K. M. W. "W." w Łodzi. Ten stan prawny wynika z działu II odpisu ówczesnej księgi wieczystej, jak również z obecnej księgi wieczystej. Powyższa działka została również wymieniona w zaświadczeniu z dnia [...] maja 1986 r. nr [...], wydanym przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic m. Łodzi Urzędu Dzielnicowego Łódź – Śródmieście, stwierdzającym, że przedmiotowa nieruchomość, na mocy przepisu art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, znajduje się w zarządzie K. M. W. "W." w Łodzi. W ocenie autora skargi kasacyjnej, K. M. W. "W." w Łodzi nie legitymował się wymaganymi przez prawo dokumentami o przekazaniu gruntu w zarząd tego przedsiębiorstwa. Na poparcie prezentowanego stanowiska skarżąca kasacyjnie przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych i wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle których zarząd nie mógł być dorozumiany, a dla uznania istnienia zarządu nie wystarczały decyzje o naliczaniu opłat za zarząd, lecz wykazanie określonego tytułu prawnego do gruntu. Wskazać należy, iż rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej jest uzależnione od występujących w niej okoliczności. W niniejszej sprawie, nie negując powołanego orzecznictwa, należało rozważyć, czy ustalony stan faktyczny i prawny pozwalał na przyjęcie, że K. M. W. "W." w Łodzi legitymował się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości w postaci zarządu. W pierwszej kolejności należało ocenić dokument w postaci w/w zaświadczenia z dnia [...] maja 1986 r. Z treści zaświadczenia wynika, że powołaną w nim podstawę prawną stanowił art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie tym przepisem, według jego brzmienia w dniu wydania zaświadczenia, grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Oznacza to, że nabycie zarządu nastąpiło z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Ustawodawca w tej dacie nie wymagał potwierdzenia nabycia z mocy prawa zarządu w formie decyzji i dopuszczalne było wydanie zaświadczenia. Wymóg wydania decyzji o przekazaniu w zarząd posiadaczom gruntów, którzy nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej, ustawodawca wprowadził dopiero ustawą o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 13 lipca 1988 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 170). Przepisy te weszły w życie w dniu 20 lipca 1988 r. Wprawdzie powołany przepis w tym brzmieniu obowiązywał w dacie wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, to jednak w dacie wydania w/w zaświadczenia takiego wymogu nie było. Zaświadczenie z dnia [...] maja 1986 r. stało się następnie podstawą wpisu prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości na rzecz K. M. W. "W." w Łodzi w dziale II księgi wieczystej. W związku z istnieniem w księdze wieczystej wpisu prawa zarządu, istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 u.k.w.h. zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, iż nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za dopuszczalnością obalenia domniemania z art. 3 u.k.w.h. zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Taki pogląd dominuje także w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki SN z dnia: 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/2000; 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 177/2005 i uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt III CZP 134/2009). W rozpoznawanej sprawie wpis był aktualny w dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzających, nie został obalony i niewątpliwie ma charakter istotnego dowodu w sprawie. Odnosząc się do dodatkowej argumentacji autora skargi kasacyjnej zawartej w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2018 r., nawiązującej do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, uznać należy, iż zarówno powołana uchwała, jak i uwagi jakie wysuwa skarżąca kasacyjnie odnośnie roli wpisu zarządu w księdze wieczystej, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Przede wszystkim zauważyć należy, iż w stanie faktycznym sprawy, w której zostało sformułowane pytanie prawne, wpis do księgi wieczystej prawa zarządu poprzednika prawnego Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie został dokonany na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568). Po tej dacie wielokrotnie miały miejsce zmiany stanu prawnego dotyczące utworzenia i funkcjonowania następcy przedsiębiorstwa PKP, stąd też wpis ten miał charakter archiwalnego wpisu. W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest odmienna, gdyż wpis zarządu do księgi wieczystej na datę [...] maja 1990 r. był wpisem aktualnym, dokonanym w czynnej księdze wieczystej i nie został obalony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających oraz art. 3 ust. 1 u.k.w.h. są niezasadne. Konsekwencją nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego jest stwierdzenie nietrafności zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, gdyż stanowił on odzwierciedlenie w/w koncepcji materialnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.