I OSK 1043/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2614/19 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2020 r., I SA/Wa 2614/19 oddalił skargę W. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. E. P., działający w imieniu i na rzecz W. D. i G. D., oraz W. D. działający w imieniu i na rzecz A. D., złożyli wniosek o zwrot dawnej działki nr [...] z obrębu [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1975 r. nr. [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w W. Decyzją tą wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni 2,3809 ha, położoną w W. przy ul. [...]. Nieruchomość ta, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] września 1973 r. wydaną przez Prezydium Rady Narodowej [...], przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W dacie wywłaszczenia właścicielem przedmiotowej nieruchomości był M. D. Spadek po M. D., zmarłym [...] czerwca 2010 r. w W., na mocy ustawy nabyli jego synowie: A. M. D., G. D. i i W. D., po 1/3 części spadku każdy z nich. Organ I instancji ustalił także, iż na wywłaszczoną nieruchomość składały się archiwalne działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], które aktualnie odpowiadają całości lub części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...]. Dawnej działce nr [...] z obrębu [...]odpowiadają aktualnie działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...]z obrębu [...]. Jak wynika z pism Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] Delegatura w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]i znak [...], działki nr [...], nr [...] i nr [...]i nr [...]stały się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy W., co zostało potwierdzone decyzjami Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. oraz nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. i obecnie stanowią własność [...]. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku zwrotowego Starosta [...] decyzją nr [...]z dnia [...] marca 2019 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej w W., w rejonie ul. [...] i ul. [...], wchodzącej w skład aktualnych działek nr [...], nr [...], nr [...]. Od decyzji odwołanie złożyli W. D. i G. D. Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewody Mazowieckiego poniósł, że godnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 u.g.n. stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli, pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko w części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zobowiązuje organ do uznania tej nieruchomości za zbędną, a tym samym uprawnia do jej zwrotu. Badając przesłanki zbędności organ odwoławczy uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 wskazując, że zgodnie z sentencją tegoż wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła no upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed dniem 1 stycznia 2004 r., tj. wejściem w życie ustawy nowelizującej przepisy u.g.n. tyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W świetle tych regulacji organ odwoławczy wskazał, że prowadząc postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ miał obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, a w drogiej kolejności, czy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz – jeśli cel taki został zrealizowany – określić, czy nastąpiło to w ww. terminie. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też, w postępowaniu o zwrot nieruchomości, konieczne jest jednoznaczne ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dalej organ wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że działki nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...]z obrębu [...], zostały wywłaszczone z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami pod nazwą "[...]" w W. Okoliczność tę organ I instancji ustalił w oparciu o decyzję Naczelnika [...] z dnia [...] października 1975 r. nr [...] oraz w oparciu o decyzję o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] września 1973 r. Prezydium Rady Narodowej [...]. Do realizacji osiedla mieszkaniowego pod nazwą "[...]" przystąpiono [...] lipca 1976 r., wskutek wydania przez Urząd [...] decyzji znak: [...] zezwalającej na budowę. Decyzja ta dotyczyła budynków mieszkalnych oznaczonych nr od [...] do [...], hydroforni, pawilonu handlowego, szkoły środowiskowej, przedszkola, przychodni zdrowia, żłobka i parku. Integralną częścią decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] września 1973 r. wydanej przez Prezydium Rady Narodowej [...], były Kompleksowe wytyczne urbanistyczne dla zespołu osiedli: L. – L. – G. na terenie [...], opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju [...]. Z ww. wytycznych wynika, iż zostały one opracowane m.in. na podstawie studium planu szczegółowego zabudowy wielorodzinnej osiedli L. – L. – G., sporządzonego na podstawie ,,Studium zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo-usługowej J.". Zgodnie z obowiązującym wówczas planem ogólnym, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r., tereny ww. osiedli stanowiły rozwojowe tereny budownictwa mieszkaniowego – wielorodzinnego. Studium planu szczegółowego budownictwa wielorodzinnego dla ww. osiedli przewidywało na tym terenie – zgodnie z załącznikiem nr 2 do ustaleń Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. w sprawie projektu rozmieszczenia budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego przewidywanego do realizacji w lalach 1976-80, realizację zespołu osiedli mieszkalnych, ośrodka usług I-go stopnia i ośrodka usług technicznych. Zespoły osiedli miały składać się z następujących stref: zamieszkania, dojścia i rekreacji. Ponadto na terenie zespołu osiedli zaplanowano ośrodek usługowy II stopnia, zlokalizowany przy skrzyżowaniu ul. [...] i [...] oraz ośrodek usług technicznych, zlokalizowany w narożniku ul. [...] i [...] Organ wskazał także, że z treści założeń techniczno-ekonomicznych Osiedla G.-L. 1 Przedsięwzięcie Inwestycyjne [...], sporządzonych w maju 1975 r. wynika, iż przedmiotowe osiedle mieszkaniowe podzielone zostało na pięć przedsięwzięć inwestycyjnych, przy czym tereny wypoczynkowe (park osiedlowy, ogród dziecięcy i tereny sportowe) włączone zostały do przedsięwzięcia V, które obejmować miało tereny zielone wspólne dla wszystkich czterech przedsięwzięć mieszkaniowych. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1985 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Naczelny [...] zatwierdził plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu inwestycji Park Osiedlowy w Osiedlu G. Z treści ww. planu wynika, iż na archiwalnej działce nr [...] miały zostać zrealizowane: droga stanowiąca dojazd m.in. do stacji prostownikowej, bazy konserwacji zieleni i do kościoła oraz tereny zieleni niskiej i budynek stacji zasilania-tymczasowy obiekt zaplecza budowy Kombinatu Budownictwa Mieszkaniowego [...]. Przez dawną działkę nr [...] miała przebiegać droga dojazdowa do zaplecza budowy osiedla mieszkaniowego, które – jak wynika z mapy pt. "Ogólny plan zagospodarowania placu budowy [...]" sporządzonej w dniu 9 marca 1976 r., miało zostać urządzone na terenie przeznaczonym pod Park G. Budynek Kombinatu Budownictwa Mieszkaniowego, o którym mowa powyżej, był konieczną częścią początkowej fazy realizacji ww. osiedla mieszkaniowego. Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji na dowód realizacji celu wywłaszczenia dokonał analizy zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1972-2014, udostępnionych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. Z analizy tych zdjęć wynika, że: • w 1976 r. trwały prace budowlane związane z realizacją I przedsięwzięcia na Osiedlu L., a przez dawną działkę nr [...] przebiegała droga dojazdowa do ww. budowy, a nadto w północnej części przedmiotowej działki, tj. pomiędzy drogą do zaplecza budowy a ogrodzeniem terenu zajmowanego przez Straż Pożarną na ww. działce znajdowały się hałdy ziemi, • w 1982 r. część przedmiotowej działki w dalszym ciągu była wykorzystywana jako droga dojazdowa do budowy. Zdjęcie z 15 maja 1982 r. potwierdza, iż na przedmiotowej działce wybudowany został budynek stacji zasilania-tymczasowy obiekt zaplecza budowy ww. Kombinatu Budownictwa Mieszkaniowego, • w latach 1982-1990 stan zagospodarowania dawnej działki nr [...] nie uległ zmianom. Ze zdjęcia lotniczego z 25 lutego 1990 r. wynika, iż wzdłuż drogi dojazdowej ustawione zostały latarnie, • w 1997 r. teren wokół budynku stacji zasilania został uporządkowany i zagospodarowany zielenią niską i wysoką. Ze zdjęcia z 17 maja 1997 r. wynika, iż została wykonana nakładka asfaltowa na drodze dojazdowej prowadzącej do budynku podstacji trakcyjnej, tymczasowego budynku Urzędu Gminy [...] i kościoła. Z treści karty inwentaryzacyjnej nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. wynika, iż działki nr [...], nr [...]i nr [...] przeznaczone zostały pod zieleń parkową – Park G. W dniu 20 maja 2015 r. organ I instancji dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości, w ramach których ustalono, że: • działka nr [...]stanowi teren zieleni niskiej – teren porośnięty trawą świeżo posianą. W części wschodniej oraz środkowej znajdują się pojedyncze drzewa – 7 sztuk. W części zachodniej na działce znajduje się opuszczony budynek parterowy, • działka nr [...] znajduje się na pasie drogowym ul. M., na działce znajduje się chodnik betonowy, na którym znajdują się latarnie, • działka nr [...] stanowi część ul. M., na działce znajduje się jezdnia asfaltowa, • działka nr [...]stanowi część terenu ogrodzonego, wykorzystywanego dla potrzeb Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej. Działka ta urządzona została zielenią niską, a w części wschodniej na działce znajduje się tablica reklamowa. Organ uznał, że oględziny przedmiotowej nieruchomości potwierdziły, że obecny stan zagospodarowania działek nr [...], nr [...]i nr [...]jest zgodny planem realizacyjnym ogólnym zagospodarowania terenu inwestycji Park Osiedlowy w Os. G. Sposób zagospodarowania działki nr [...]wskazuje, że działka ta stanowi wąski pasek gruntu w południowej części nieruchomości, położonej przy ul. [...], zajmowanej przez Jednostkę Ratowniczo - Gaśniczą nr [...] Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej. Zdaniem organu odwoławczego trafnie organ I instancji uznał, że nie zaistniała w przedmiotowej sprawie przesłanka zbędności określona w art. 137 u.g.n., bowiem na ww. działkach, odpowiadających dawnej działce nr [...], zrealizowano cel, dla którego zostały one wywłaszczone. Wymienione powyżej nieruchomości stanowią część zespołu urbanistycznego, określonego jako osiedle mieszkaniowe i służą mieszkańcom ww. osiedla. Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda Mazowiecki wskazał, że analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, a w przypadku planowanej realizacji osiedla mieszkaniowego także od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych. Przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę osiedla. Do takich obiektów należą urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, a więc ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, ciągi piesze (chodniki) oraz obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury. Ustalenie realizacji celu wywłaszczenia nabiera szczególnej wymowy w przypadku, gdy celem tym jest infrastruktura o złożonym charakterze, w tym infrastruktura osiedlowa. W takiej sytuacji Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięcie organu I instancji uznał za prawidłowe i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję tegoż organu. Na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W.D., wnosząc o jej uchylenie. W obszernej skardze zarzucono m.in. pominięcie przez organ, że sporne działania nie zostało objęte planem realizacyjnym osiedla L. z dnia [...] września 1975 r., w wyniku czego stały się zbędne na cel wywłaszczenia i powinny podlegać zwrotowi w oparciu o art. 34 ust 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skarga zarzuciła rażące naruszenie prawa przez uznanie, że działka nr [...] wykorzystywana dla potrzeb Wojewódzkiej Straży Pożarnej była zgodna z celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 7 Konstytucji RP (zasadę legalizmu i prawomocności), art. 7 k.p.a. (zasadę prawdy obiektywnej), art. 2 Konstytucji RP (zasadę sprawiedliwości społecznej) oraz przepisy prawa materialnego tj. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 136 ust. 1-3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez błędne przyjęcie na podstawie zdjęć lotniczych, że działka nr [...] była wykorzystywana jako droga dojazdowa do placu budowy. Wskazano także na naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8, art. 11 i art. 84 k.p.a. wskutek pominięcia wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania przez skarżących, w tym w szczególności wniosków o przeprowadzenie dowodu z opinii uprawnionego geodety, którego pominięcie przy ocenie zakresu obszarowego planu realizacyjnego przyczyniło się do rażących uchybień przez organy w ustalaniu stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a także naruszenie art. 32, art. 83, art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 136 ust. 1 i art. 137 u.g.n. Zdaniem skarżącego tzw. resztówka wywłaszczonej działki nr [...] – ze względu na usytuowanie w zakątku (obiekt straży pożarnej przy ul. [...] i ul. [...]), była zbędna do realizacji osiedla mieszkaniowego. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 75 i art. 78 ust. 1 k.p.a. przez zawężenie palety środków dowodowych, a w konsekwencji pominięcie materiału dowodowego polegającego na sporządzeniu mapy synchronizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 lipca 2020 r. oddalił skargę stwierdzając, że sporna nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dniem [...] października 1975 r., a jak wynika z decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] września 1973 r., przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "L. ". Z akt sprawy wynika, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do powstania obowiązku jej zwrotu, a nieruchomość nie może zostać uznana za zbędną. Zdaniem Sądu I instancji organ zasadnie zauważył, iż w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parking, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 21 i art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie zasady ochrony własności, polegające na rozszerzającej i nie odpowiadającej wymogom proporcjonalności interpretacji ograniczeń własności, w sposób nieuzasadniony faworyzującej interes państwowy kosztem interesu prywatnego, 2) art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak uchylenia decyzji administracyjnych obu instancji, w sytuacji gdy decyzje te zostały wydane z: 2.1) naruszeniem art. 137 u.g.n. przez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość w żadnym zakresie nie była zbędna na cel wywłaszczenia, podczas gdy było inaczej; 2.2) naruszeniem art. 136 ust. 3 u.g.n. przez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo że zachodziły przesłanki do uczynienia tego; 2.3) naruszeniem art 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. przez przekroczenie związania działalności organów administracji publicznej przepisami prawa i wydanie decyzji z tymi przepisami niezgodnej; 2.4) naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, bez kierowana się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a zamiast tego prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny i traktowanie sprawy jako mającej się zakończyć z góry założonym rozstrzygnięciem; 2.5) naruszeniem art 7 i art 77 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2.6) naruszeniem art. 78 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. przez brak uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono i o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż sporna pozostaje kwestia realizacji celu wywłaszczenia na dawnej działce nr [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 1975 r. Przy czym, w badanym aktualnie postępowaniu rozstrzygnięta została kwestia możliwości zwrotu czterech działek powstałych z podziału ww. dawnej działki nr [...], tj. działek nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...], z obrębu [...], położonych w W. w rejonie ulic [...] i [...]. Wypada przypomnieć, iż z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, iż działka nr [...] stanowi teren zieleni niskiej, porośniętej w części wschodniej i środkowej drzewami (7 sztuk), zaś w części zachodniej znajduje się opuszczony budynek parterowy będący pozostałością po zabudowaniach kombinatu – wykonawcy przedmiotowego osiedla mieszkaniowego. Działki nr [...]i nr [...]położone są w pasie drogowym ul. [...] i znajdują się na nich: jezdnia asfaltowa, chodnik betonowy i latarnie uliczne. Z kolei działka nr [...] stanowi zieleń niską i jest to część terenu ogrodzonego, znajdującego się aktualnie poza terenem osiedla mieszkaniowego i jest wykorzystywana przez Państwową Straż Pożarną. Powyższy stan zagospodarowania ww. działek nie jest kwestionowany. Co prawda w skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z niepodjęciem w toku postępowania administracyjnego czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale zarzut ten podniesiony jest wyłącznie w kontekście niewyjaśnienia zakresu przestrzennego planu realizacyjnego, a zatem należy uznać, iż skarga kasacyjna nie podważa zaprezentowanego przez organy opisu zagospodarowania przedmiotowych działek. W takiej sytuacji należy odnieść się do ustalonego w postępowaniu administracyjnym celu dokonanego wywłaszczenia. Nie ulega wątpliwości, że ogólnym (generalnym) celem dokonanego wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Natomiast celem szczegółowym była realizacja terenów zielonych. Powyższe ustalenie organów wynika z dokumentów planistycznych powstałych jeszcze przed datą dokonanego wywłaszczenia, w tym z Założeń Techniczno-Ekonomicznych Osiedla [...] [...] Przedsięwzięcie Inwestycyjne [...] z maja 1975 r., zatwierdzonych decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 1975 r. Założenia te przewidywały podzielenie przedmiotowego osiedla na pięć przedsięwzięć inwestycyjnych, przy czym tereny wypoczynkowe (park osiedlowy, ogród dziecięcy i tereny sportowe) włączone zostały do przedsięwzięcia piątego, które obejmować miało tereny zielone wspólne dla wszystkich czterech przedsięwzięć mieszkaniowych. W odniesieniu do tegoż przedsięwzięcia nastąpiło dalsze uszczegółowienie planów realizacyjnych w następstwie wydania przez Naczelnego [...] decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1985 r. zatwierdzającej plan realizacyjny Parku Osiedlowego w Osiedlu G. Z treści ww. planu realizacyjnego wynika, iż na dawnej działce nr [...] miały zostać zrealizowane: droga stanowiąca dojazd m.in. do stacji prostownikowej, bazy konserwacji zieleni i do kościoła oraz tereny zieleni niskiej i budynek stacji zasilania będący tymczasowym obiektem zaplecza wykonawcy ww. osiedla mieszkaniowego. Powyższe ustalenia trafnie doprowadziły organy administracji do konkluzji, iż teren dawnej działki nr [...] stanowił tereny wypoczynkowe osiedla mieszkaniowego i przeznaczony został pod realizację zieleni miejskiej. Urządzenie zieleni tego rodzaju na terenach wypoczynkowych było przewidziane już w 1975 r. jako ostatnie, piąte przedsięwzięcie inwestycyjne planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego. W takiej sytuacji wypada uznać, że ten sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, będąc dopełnieniem poprzednich czterech przedsięwzięć realizacyjnych, rozciągał się na pozostałe wywłaszczone tereny, nie objęte czterema wcześniejszymi realizacjami. Wyraźnie wskazuje na to konkretyzacja tego sposobu zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego dokonana w 1985 r. ww. decyzją Naczelnego [...], zatwierdzającą plan realizacyjny parku osiedlowego. Nie można w takiej sytuacji zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, iż wywłaszczona dawna działka nr [...] nie była objęta planem realizacyjnym osiedla mieszkaniowego. Nie ulega wątpliwości, iż pierwotny plan realizacyjny, w szczególności w zakresie piątego przedsięwzięcia realizacyjnego miał dość ogólny charakter, ale wyraźnie z niego wynika, iż tereny zielone pozostawały wspólne dla wszystkich czterech przedsięwzięć mieszkaniowych i miały charakter spajający całe osiedle. Ponadto wypada zaakcentować, iż w planach realizacyjnych przedmiotowego osiedla od samego początku przewidziano powstanie terenów zielonych, w tym parku osiedlowego, co realizacyjnie zostało skonkretyzowane w 1985 r. Powyższe wpisuje się w stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który na gruncie regulacji art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. skonstatował wielofunkcyjny i złożony charakter realizacji osiedli mieszkaniowych, co w połączeniu z wieloetapowością realizacji takiego przedsięwzięcia i rozciągnięciem w czasie powstawania poszczególnych obiektów, co było częstą praktyką występującą w latach 70 i 80 tych ubiegłego wieku, dało asumpt do konstatacji, iż realizacja celu wywłaszczenia w takiej sytuacji następuje także wówczas gdy nie podstaną niektóre z pierwotnie przewidzianych przedsięwzięć realizacyjnych ale powstaną inne związane ze zmieniającymi się potrzebami mieszkańców tego osiedla. Osiedle mieszkaniowe jako swoisty mikroorganizm urbanistyczny rządzi się bowiem zasadami uwzględniającymi zmieniające się potrzeby jego mieszkańców (vide: wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., I OSK 670/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc i z tego punktu widzenia sposób zagospodarowania dawnej działki nr [...], odpowiadający potrzebom mieszkańców osiedla mieszkaniowego, powala uznać, iż nastąpiła na tym terenie realizacja celu wywłaszczenia. Dodatkowo, w odniesieniu do działki nr [...], która stanowi wąski pas gruntu wykorzystywany aktualnie przez Państwową Straż Pożarną, a więc znajduje się poza terenem przedmiotowego osiedla mieszkaniowego, wypada odwołać się do ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, wskazującego, iż zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość będzie wykorzystywana na inny cel (vide: wyroki NSA z dnia 20 lutego 2001 r., I SA 2139/99; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., I OSK 610/15; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1584/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zagospodarowanie przedmiotowej działki w sposób odpowiadający planom realizacyjnym osiedla mieszkaniowego, a więc jako teren zieleni miejskiej, uniemożliwia jej zwrot, pomimo iż aktualnie działka ta nie stanowi już terenu osiedla mieszkaniowego, a zatem nie realizuje celu wywłaszczenia. Odnosząc się do konkretnych zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż nie jest kwestionowany generalny cel dokonanego wywłaszczenia, a więc budowa osiedla mieszkaniowego. Cele szczegółowe wynikały z dokumentów realizacyjnych wytworzonych przed dokonaniem wywłaszczenia, skonkretyzowanych na etapie realizacji osiedla. Nie budzi w szczególności zastrzeżeń ustalony w dotychczasowym postępowaniu strefowy system realizacji osiedla, podzielony na pięć przedsięwzięć inwestycyjnych, z których realizacja wspólnych terenów zielonych miała nastąpić jako ostatnie, piąte przedsięwzięcie. Z okoliczności sprawy wynika także, że ujawniony w toku postępowania sposób zagospodarowania dawnej działki nr [...] jest niezmienny od 1997 r. Wówczas teren wokół stacji zasilania był już uporządkowany i zagospodarowany zielenią niską i wysoką. Wcześniej istniała na tym terenie droga dojazdowa i budynek stancji zasilania wykorzystywane na potrzeby budowy osiedla. Powyższe okoliczności jasno wskazują zarówno na cel dokonanego wywłaszczenia, jak i na sposób zagospodarowania wywłaszczonego terenu. Brak jest w takiej sytuacji powodu, dla którego niezbędne byłoby sięganie przez organy administracji do wiadomości specjalnych, uzasadniających zwrócenie się do biegłego o wydanie w tej sprawie opinii. Cel dokonanego wywłaszczenia i wzajemne powiązanie poszczególnych przedsięwzięć realizujących ww. osiedle mieszkaniowe pozwala wskazać granice przestrzenne tegoż osiedla, a także obszary podlegające zagospodarowaniu w ramach piątego przedsięwzięcia realizacyjnego, łączące cztery przedsięwzięcia mieszkaniowe. Nietrafny jest zatem zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. postawiony w związku z sposobem zgromadzenia materiału dowodowego w toku dotychczasowego postępowania. Powyższe ustalenia, które nie zostały skutecznie zakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym uzasadniają stanowisko, iż wywłaszczona nieruchomość zastała wykorzystania na cel dokonanego wywłaszczenia, a zatem nie jest możliwy jej zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. Zarzuty postawione w tym zakresie okazały się zatem nietrafne. Brak jest także podstaw aby w okolicznościach badanej sprawy dopatrywać się naruszenia art. 7, art. 21, art. 64 i art. 31 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. Ustalenie, iż na wywłaszczonej, dawnej działce nr [...] doszło do realizacji celu wywłaszczenia, nie pozwala uznać, iż prawa następców prawnych wywłaszczonego właściciela są naruszane w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Istotą postępowania w tej sprawie jest bowiem ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Jeżeli zbędność taka nie zostanie ustalona, co ma miejsce w sytuacji realizacji na nieruchomości celu wywłaszczenia, prawo własności, którego emanacją pozostaje żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie zostaje naruszone. Brak jest w takiej sytuacji podstaw do formułowania zarzutu naruszenia zasady legalizmu. W takiej sytuacji, odmowa uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może być odczytywana jako naruszenie w postępowaniu administracyjnym zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, wynikających z art. 8 § 1 k.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.