I OSK 1042/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1219/18 w sprawie ze skargi V. L., A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. L., A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego - 1. odrzucił skargę A. L., 2. oddalił skargę V. L. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Prezydent Miasta B., odmówił V. L. (skarżącej) przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego na częściowe zabezpieczenie bieżących potrzeb w miesiącu lipcu 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał treść art. 38, art. 2 ust. 1, art. 11 ust. 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. – dalej "u.p.s."). Wskazał, że miesięczny dochód czteroosobowej rodziny skarżącej wynosi 2056 zł, skarżąca posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności niezawierające przeciwwskazań do podjęcia zatrudnienia, jest osobą w wieku aktywności zawodowej zarejestrowaną w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku i posiadającą predyspozycje do podjęcia zatrudnienia. Organ stwierdził, że z pomocy w formie zasiłku okresowego rodzina skarżącej korzystała od maja 2015 r. i przez ten czas otrzymała łącznie kwotę 21550,05 zł, w tym 3632,26 zł w roku 2018 r. Dalej stwierdził, że w dniu 8 maja 2018 r. pracownik socjalny zaproponował skarżącej podpisanie kontraktu socjalnego, którego celem miała być m.in. aktywizacja skarżącej, i którego podpisania skarżąca odmówiła. W związku z powyższym pomoc w formie zasiłku okresowego na okres od maja 2018 do czerwca 2018 r. została przyznana warunkowo, o czym skarżąca została poinformowana w uzasadnieniu decyzji z dnia 16 maja 2018 r. o przyznaniu zasiłku okresowego z powodu bezrobocia na okres od 1 maja 2018 r. do dnia 30 czerwca 2018 r. Organ wskazał, że pomimo informacji o skutkach niepodpisania kontraktu socjalnego oraz niepodjęcia zatrudnienia we własnym zakresie skarżąca nie poczyniła żadnych działań w celu poprawy swojej sytuacji materialno-bytowej, m.in. odmawiając rekrutacji w Centrum Integracji Społecznej w B. pozbawiła się możliwości zmiany kwalifikacji zawodowych, która mogłaby skutkować pozyskaniem stałego zatrudnienia. Powyższe, w ocenie organu, uzasadniło odmowę przyznania wnioskowanego zasiłku, mimo spełnienia kryterium dochodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji podpisanego przez skarżącą oraz jej męża A. L. (współskarżącego), decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze na powyższą decyzję, podpisaną przez V. L. i A. L., skarżący podnieśli, że organ II instancji popełnił znaczne błędy merytoryczne rozpoznając ich sprawę, oraz że z racji na trudną sytuację rodzinną powinni oni otrzymać wsparcie, co uzasadnia dodatkowo brak wsparcia rodzinnego oraz wiek skarżących. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpatrując przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w pierwszej kolejności stwierdził, że skarga, w zakresie w jakim została wniesiona przez skarżącego A. L., podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako: "P.p.s.a."). WSA wskazał, że A. L. nie ma legitymacji procesowej do występowania w niniejszej sprawie jako strona skarżąca. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że to V. L. zainicjowała postępowanie w przedmiocie przyznania spornego zasiłku okresowego (jej nazwiskiem podpisany został protokół zgłoszenia podania o udzielenie pomocy z 4 lipca 2018 r. o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na dożywianie dzieci) i to ona była adresatem decyzji o odmowie jego przyznania. O ile rozstrzygnięcia organów obu instancji niewątpliwie dotyczą faktycznego A. L. (z racji na to, iż jest członkiem rodziny skarżącej i korzystałby z części przyznanej pomocy) to bezpośrednio nie dotyczą one jego sfery uprawnień i obowiązków w zakresie pomocy społecznej. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego wyraża się w tym, że podmiot ten działa we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie na jego rzecz uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego nań obowiązku, wynikającego z obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie oznacza to, że interes prawny do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego posiada wyłącznie V. L., która ubiegała się o przyznanie zasiłku okresowego. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w związku ze skutecznie wniesioną skargą V. L., Sąd I instancji potwierdził prawidłowość stanowiska zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego. Z tego względu WSA w Bydgoszczy oddalił skargę V. L. na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. L. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji przyznającej rodzinie skarżącego zasiłek okresowy, o którym mowa w art. 38 u.p.s. za miesiąc lipiec 2018 r., a w każdym przypadku - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i przyznanie na rzecz pełnomocnika wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną świadczoną z urzędu oraz zwrot udokumentowanych wydatków. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 14 u.p.s., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez błędne ustalenie, że żona skarżącego byłaby w stanie wykonywać kontrakt socjalny w sytuacji, w której ma obowiązek opieki nad skarżącym (niepełnosprawnym w stopniu znacznym) oraz dwójką małoletnich dzieci; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że niepodpisanie przez żonę skarżącego kontraktu socjalnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy powinno stanowić podstawę do odmowy przyznania rodzinie skarżącego zasiłku okresowego, o którym mowa w art. 38 u.p.s., podczas gdy żona skarżącego nie byłaby w stanie wykonywać kontraktu socjalnego z uwagi na konieczność opieki nad skarżącym - osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymagającą pomocy w samodzielnej egzystencji oraz dwójką dzieci w wieku wczesnoszkolnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2019 r. zawarte zostały dwa rozstrzygnięcia: wyrok oddalający skargę V. L. oraz postanowienie odrzucające skargę A. L. Podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty odnoszą się do obu części zaskarżonego orzeczenia. Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzut skierowany przeciwko postanowieniu odrzucającemu skargę zawartemu w punkcie pierwszym wyroku, wskazujący na naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 14 u.p.s., Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za zasadny. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest bowiem co do zasady każdy, kto ma w tym interes prawny. Chodzi o wykazanie istnienia normy prawa materialnego, na podstawie której określona osoba może domagać się konkretyzacji uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed zaistniałymi naruszeniami i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wynika z akt sprawy A. L. i V. L., która wystąpiła o przyznanie zasiłku okresowego, stanowią rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej (art. 6 pkt 14 tej ustawy). Okoliczność ta ma istotne znaczenie, ponieważ ustawa o pomocy społecznej rozróżnia świadczenia przyznawane konkretnej osobie i świadczenia, które przyznawane są rodzinie. Wśród tych pierwszych są takie świadczenia, które adresowane są do konkretnej osoby ze względu na jej sytuację prawną (zasiłek stały), względnie służą zaspokojeniu konkretnej potrzeby związanej z potrzebami tej osoby np. zasiłek celowy na zaspokojenie ściśle określonej potrzeby. Z kolei rodzinie przyznawane są te świadczenia, które służą zaspokojeniu potrzeb wszystkich osób tworzących rodzinę w rozumieniu wskazanej ustawy. Takim świadczeniem jest zasiłek okresowy, którego beneficjentem może być osoba samotnie gospodarująca lub rodzina (art. 38 ust. 1 u.p.s.). W przypadku świadczeń przyznawanych konkretnej osobie tylko ona dysponuje interesem prawnym w tym by otrzymać świadczenie z pomocy społecznej, a zatem tylko ona jest stroną prowadzonego postępowania, natomiast odmiennie sytuacja przedstawia się w przypadku świadczeń przyznawanych rodzinie, ponieważ wówczas interes prawny w tym by takie świadczenie zostało rodzinie przyznane przysługuje wszystkim osobom wchodzącym w skład takiej rodziny, a zatem każdy członek rodziny jest stroną prowadzonego postępowania i może korzystać z przysługujących mu uprawnień. W świetle powyższego nie sposób zaakceptować poglądu Sądu I instancji, że A. L., będący członkiem rodziny V. L. w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, nie legitymował się interesem prawnym, uprawniającym do wniesienia skargi na decyzję odmawiającą udzielenia pomocy rodzinie. Źródłem tego interesu jest norma prawna wyrażona w art. 38 u.p.s., na podstawie której rodzinie (a w istocie jej członkom) może być przyznana pomoc w postaci świadczenia okresowego. Nie ma wpływu na istnienie interesu prawnego A. L. fakt, że wniosek o przyznanie pomocy złożył inny członek rodziny. Jak już bowiem wyżej wskazano do złożenia wniosku o udzielenie pomocy społecznej dla rodziny, jak i do złożenia środków odwoławczych i środków zaskarżenia od decyzji zapadłej w tym przedmiocie, uprawniony jest każdy z członków tej rodziny, bo każdy z nich jest stroną tego postępowania. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że interes prawny A. L. w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. może być w tej sprawie oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale wynika również z przepisów prawa procesowego, albowiem to po rozpatrzeniu także jego odwołania od decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydało zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została A. L. doręczona, a więc przysługiwała mu na nie skarga do sądu wojewódzkiego. Wszystko to prowadzi do wniosku, że A. L. był uprawniony do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] sierpnia 2018 r., a przepis art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. nie powinien znaleźć zastosowania. Z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast rozpoznać pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczyły zaskarżonego wyroku w części w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł merytorycznie o oddaleniu skargi V. L. Ze względów proceduralnych sprawa wymaga bowiem ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji w całości i na podstawie obu złożonych skarg. Wskazać należy, że skoro skarga jednego z dwóch podmiotów skarżących (odrzucona w tym samym orzeczeniu co wyrok) okazała się jednak dopuszczalna, to z tego powodu zachodzi potrzeba uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego orzeczenia w całości, to jest zarówno co do części odrzucającej skargę jednego ze skarżących, jak i co do części oddalającej skargę drugiego z nich. Nie może ostać się w obrocie prawnym wyrok wydany na skutek jednej z dwóch skarg, gdyż jego istnienie uniemożliwiałoby dalsze procedowanie ze skargą nierozpoznaną (zachodziłaby przesłanka nieważności z art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a.). Mając na uwadze przedstawione wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej przez pełnomocnika działającego z urzędu, bowiem wyłącznie właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, o którym mowa w art. 250 P.p.s.a., jest właściwy miejscowo wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 P.p.s.a.).