I OSK 1042/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt III SAB/Kr 52/12 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Ośrodka Pomocy Społecznej w C. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt III SAB/Kr 52/12, po rozpatrzeniu skargi M. W. na bezczynność Ośrodka Pomocy Społecznej w C. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w C. poinformował M. W.o pozostawieniu jej wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. bez rozpoznania. W tej sytuacji pismem z dnia [...] lipca 2011 r. M. W. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na czynności Ośrodka Pomocy Społecznej w C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że ponieważ w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna pismo to potraktować należy jako zażalenie na bezczynność organu I instancji i postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. W ocenie Kolegium organ I instancji nie pozostaje w bezczynności, gdyż wszczęte z inicjatywy skarżącej postępowanie administracyjne zostało zakończone pozostawieniem jej wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. bez rozpoznania. Skargę na to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. W. Zarzuciła ona bezczynność Dyrektorowi Ośrodka Pomocy Społecznej w C. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1283/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. W.na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie uznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.) wynika, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają tylko te postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Sąd uznał, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie nie mieści się w określonym w art. 3 § 2 P.p.s.a. zamkniętym katalogu aktów prawnych, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a w związku z tym postanowił o odrzuceniu skargi. Skargę kasacyjną od tego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła M. W.. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez uznanie przez ten Sąd, że skarżącej w niniejszej sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu I instancji. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1798/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 29 listopada 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że skarżąca we wniesionej skardze skarży w istocie działanie organu I instancji. Z uwagi jednak na to, że sposób sformułowania żądań zawartych skardze wywołuje wątpliwość co do jego charakteru, Sąd I instancji winien w takiej sytuacji niezwłocznie wyjaśnić wolę skarżącej, a mianowicie, czy złożyła ona skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]września 2011 r., czy też na bezczynność organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt III SAB/Kr 52/12 oddalił skargę M. W. na bezczynność Ośrodka Pomocy Społecznej w C. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność organu skontrolował, czy skarga została wniesiona w sprawie o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca, wnosząc uprzednio zażalenie na niezałatwienie jej sprawy w terminie na podstawie art. 37 § 1 kpa, wyczerpała służące jej środki zaskarżenia. W ocenie Sądu skarga zarzucająca bezczynność Dyrektorowi Ośrodka Pomocy Społecznej w C. nie zasługiwała jednakże na uwzględnienie, ponieważ brak jest podstaw do zarzucenia Dyrektorowi Ośrodka Pomocy Społecznej w C., że pozostaje on w stanie bezczynności. Analiza akt administracyjnych potwierdza, że Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w C. podjął wszelkie możliwe czynności w celu wyjaśnienia treści żądania skarżącej, a wskutek nieuzyskania odpowiedzi, pomimo wezwania skarżącej o sprecyzowanie żądania, pozostawił jej podanie bez rozpoznania pismem z dnia [...] lipca 2011 r. w trybie art. 64 § 2 kpa. Rozpatrując charakter tej czynności Sąd stwierdził, że nie jest to ani decyzja, ani postanowienie, jest natomiast czynnością z zakresu administracji publicznej. Pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania organ administracji publicznej wypowiada się bowiem na temat przeszkód w realizacji wynikającego wprost z prawa uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy. Prawo strony do tego żądania w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy wynikało z art. 61 § 1 kpa. Nie ulega też wątpliwości, w ocenie Sądu I instancji, że czynność z art. 64 § 2 kpa jest też czynnością jednostronną i władczą, gdyż zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a także jest podejmowana w sprawie indywidualnej. Posiada zatem wszystkie cechy pozwalające na zakwalifikowanie do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd podzielił stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zdaniem Sądu skoro czynność pozostawienia podania bez rozpoznania podlega zaliczeniu do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to może być ona przedmiotem skargi do sądu wnoszonej w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. Zatem w rozpoznawanej sprawie organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania dokonał czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu i nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji w postępowaniu sądowym ze skargi na bezczynność brak też jest możliwości badania przez Sąd zgodności z prawem takiej czynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. W. zaskarżając ten wyrok w całości. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: - art. 64 § 2 kpa poprzez uznanie, że czynność polegająca na pozostawieniu sprawy bez rozpoznania nie należy do czynności materialno-technicznych, ale stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa zaliczanych do takich aktów lub czynności na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a; - art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a poprzez uznanie, że skarżącej w niniejszej sprawie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez zaliczenie czynności w postaci pozostawienia sprawy bez rozpoznania do innych aktów lub czynności niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 P.p.s.a,. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, kwalifikowanych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarżącej w niniejszej sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu I instancji, tj. Ośrodka Pomocy Społecznej w C. w załatwieniu sprawy wszczętej pismem skarżącej z dnia [...] czerwca 2011 r. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika wyznaczonego z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną jedynie na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli zarzutach naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 64 § 2 kpa poprzez uznanie, że czynność polegająca na pozostawieniu sprawy bez rozpoznania nie należy do czynności materialnotechnicznych, ale stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa zaliczanych do takich aktów lub czynności na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że skarżącej w niniejszej sprawie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy poprzez uznanie, że skarżącej w niniejszej sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu I instancji, tj. Ośrodka Pomocy Społecznej w C. w załatwieniu sprawy wszczętej pismem skarżącej z dnia [...] czerwca 2011 r. Oba tak postawione zarzuty nie mogły wywrzeć oczekiwanego skutku. Wyjaśnić należy, że dnia 3 września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę (sygn. akt I OPS 2/13), zgodnie z którą na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwała ta została podjęta z uwagi na powstałe w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy pozostawienie przez organ podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też stanowi bezczynność, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 kpa), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest także formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że z analizy akt sprawy wynika, jak zasadnie podniósł to Sąd I instancji, że skarżąca wnosząc uprzednio zażalenie na niezałatwienie jej sprawy w terminie na podstawie art. 37 § 1 kpa wyczerpała służące jej środki zaskarżenia, warunkujące możliwość rozpatrzenia jej skargi przez Sąd. Zasadnie także Sąd I instancji uznał, że z analizy akt administracyjnych wynika, że Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w C. podjął wszelkie możliwe czynności w celu wyjaśnienia treści żądania skarżącej, a wskutek nieuzyskania odpowiedzi, pomimo wezwania skarżącej o sprecyzowanie żądania, pozostawił jej podanie bez rozpoznania pismem z dnia [...] lipca 2011 r. w trybie art. 64 § 2 kpa. Czyniąc te ustalenia Sąd I instancji dokonał analizy złożonej skargi i ustosunkował się merytorycznie do podniesionego w niej zarzutu bezczynności organu I instancji. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji stał na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania dokonał czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu (w trybie art. 52 § 3 powołanej ustawy) i dlatego też nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko Sądu I instancji wskazuje na dokonanie przez ten Sąd prawidłowej kontroli pod względem zgodności z prawem działalności organu administracji publicznej. W tej zaś sytuacji samo przychylenie się przez skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do jednego z dwóch prezentowanych przed powołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. poglądów pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.