I OSK 1040/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 505/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 grudnia 2021 r. nr DO-II.7610.277.2021.MT w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 505/22 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 13 grudnia 2021 r. nr DO-II.7610.277.2021.MT w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie (powoływana dalej również jako "PKP S.A." lub "Spółka") zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.": a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r. poz. 146), powoływanej dalej jako "ustawa o komercjalizacji", przez bezzasadne przyjęcie, że wnosząca skargę kasacyjną nie nabyła z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności fragmentów linii kolejowych oraz urządzeń znajdujących się na tych gruntach, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) "art. 145 § 1 pkt 1" P.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji; 2) art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez brak działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; 3) art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 75 § 1 ab initio K.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ustalenia w niniejszej sprawie zostały dokonane na podstawie "niewystarczającego rozpatrzenia przedstawionego materiału dowodowego". W toku postępowania administracyjnego nie doszło do podjęcia wszystkich koniecznych czynności, niezbędnych do załatwienia sprawy, jak również dokonania właściwej oceny w zakresie braku spełnienia jednej z przesłanek zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Sąd I instancji nie dostrzegł tych uchybień. W efekcie, rozstrzygnięcie Sądu I instancji było błędnie oparte na założeniu, że przedmiotowa nieruchomości nie była w wyłącznym posiadaniu wnoszącej zażalenie. Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że przedłożyła do akt postępowania wyciąg z ewidencji środków trwałych według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., z którego wynika, że na terenie działki nr [1]/55 znajdują się tory linii [2], tory linii [3], sieć trakcyjna [4] [A]-[B] oraz kabel sygnalizacyjny od urządzeń srk. Przedstawiona dokumentacja, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, czyni bezzasadnym twierdzenie, że sporna nieruchomość nie znajdowała się w wyłącznym posiadaniu PKP S.A. 5 grudnia 1990 r. W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, w sprawie zrealizowały się wszystkie przesłanki uwłaszczenia. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy o komercjalizacji oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. poz. 29), decyzją z 30 lipca 2021 r. nr NWIV.752.8.2020, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PKP w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Katowicach, obręb [...], oznaczonego jako działka nr [1]/55, uregulowana w księdze wieczystej nr [...] wraz z prawem własności fragmentów linii kolejowych: nr [3] [C]-[D], nr [2] linii [E]-[F] oraz urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 13 grudnia 2021 r. nr DO-II.7610.277.2021.MT, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 30 lipca 2021 r. Minister uznał, że wobec przedmiotowej działki nr [1]/55 została spełniona przesłanka własności państwowej, jednak nie została wykazana przesłanka posiadania przedmiotowego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. W aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody Katowickiego z 6 października 1997 r. nr GD.II-1/7222b/5/97, z której wynika, że na przedmiotowej działce nr [1]/55 ustanowiono z mocy prawa z dniem 10 października 1996 r. prawo użytkowania na rzecz Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad w Warszawie. Powyższe zostało ujawnione w dziale III księgi wieczystej nr [...]. Natomiast, decyzją z 29 sierpnia 2005 r. znak: RR-GN.IV/JK/77242/306/05, Wojewoda Śląski stwierdził ustanowienie z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 1 kwietnia 2002 r., trwałego zarządu na nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [1]/55 na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Minister wskazał, że z ustaleń poczynionych przez organ wojewódzki wynika, że działka nr [1]/55 zajęta jest pasem drogowym autostrady, nad którą znajduje się wiadukt kolejowy. Minister zwrócił uwagę, że z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. poz. 1460 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p.", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 października 2000 r., wynika, że zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd tymi drogami powstał z mocy samego prawa (por. też stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z 16 listopada 1990 r. sygn. akt III AZP10/90, publ. OSNC 1991, z. 4, poz. 39). Jak stwierdził SN: "przekazywanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów lokalnych w zarząd okręgowym dyrekcjom dróg publicznych jest zbędne i niecelowe, skoro wcześniej już uzyskały one prawo do pełnienia tego zarządu mocą ustawy o drogach publicznych (...)". Jak podkreślił Minister, zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy o komercjalizacji, nabycie przez PKP prawa użytkowania wieczystego oraz własności urządzeń znajdujących się na gruncie nie może naruszać praw osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę PKP S.A. w Warszawie na ww. decyzję. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 (w skardze kasacyjnej nie określono, którego z przepisów w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wskazanych w podpunktach oznaczonych literami a, b czy c dotyczy ten zarzut) przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegającym na braku działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut materialnoprawny, tj. naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że PKP S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że przede wszystkim samo sformułowanie zarzutu dotyczące naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji może budzić wątpliwości, jaką formę naruszenia tego przepisu ma na uwadze skarżąca kasacyjnie. Budując zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego należy bowiem wskazać, czy naruszenie to ma miejsce ze względu na błąd w interpretacji, czy ze względu na błąd subsumpcji, czy też ze względu na oba błędy, gdyż wadliwa interpretacja może rodzić błąd subsumpcji (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3352/19, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji prowadzi bowiem do wniosku, że zarzutem tym skarżąca kasacyjnie Spółka w istocie zwalcza ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie przez organy administracyjne i zaaprobowane przez Sąd I instancji. W takiej sytuacji należało zarzucić organom i Sądowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego. Taki zarzut został sformułowany w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, o czym poniżej. Z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji wynikają trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby PKP mogły zostać uwłaszczone: po pierwsze, grunt, który ma być przedmiotem uwłaszczenia, stanowi własność Skarbu Państwa, po drugie, grunt ten w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w posiadaniu PKP i po trzecie, PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tego gruntu w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP (art. 34 ust. 3 ustawy o komercjalizacji). Jednocześnie, nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów (art. 34 ust. 1) oraz nabycie prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na gruntach (art. 34 ust. 3 cyt. ustawy), nie może naruszać praw osób trzecich. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że badając, czy grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdowały się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP S.A., organ administracyjny ma obowiązek ustalić także, czy w dacie wejścia w życie ustawy o komercjalizacji istniały prawa osób trzecich stojące na przeszkodzie uwłaszczeniu wnioskodawcy. Wymienione w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Treść omawianego przepisu była jasna i nie budziła żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie można było więc skutecznie twierdzić, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni ww. przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Rozpatrując natomiast skargę kasacyjną pod kątem niewłaściwego zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, należy zauważyć, że naruszenie prawa materialnego w tej formie odnosi się do błędu subsumpcji, polegającym na wadliwym uznaniu, że istnieje korelacja między przesłankami określonymi w prawie materialnym (w ustalonym jego znaczeniu) a ustalonym stanem faktycznym. Błąd subsumpcji może być w konsekwencji następstwem wadliwych ustaleń faktycznych, w wyniku czego przyjęty stan prawny nie ma do nich zastosowania, albo błędnej wykładni przepisu i błędnego ustalenia zakresu jego stosowania. Zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można natomiast zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie - temu służą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak też przyjętej wykładni prawa materialnego. W sprawie nie jest sporne, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [1]/55 była własnością Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. Z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [1]/55 wynika, że właścicielem przedmiotowej działki jest Skarb Państwa. Z kolei, z treści księgi wieczystej nr [...], z której działka nr [1]/55 została odłączona, wynika, że właścicielem przedmiotowej działki był Skarb Państwa na podstawie zaświadczenia Prezydium Rady Narodowej w Katowicach z 15 stycznia 1964 r. Zatem, wobec przedmiotowych działek została spełniona przesłanka własności państwowej. Jeśli chodzi o kolejną przesłankę zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, tj. posiadanie przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" przedmiotowego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r., to prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie wykazano, że sporna działka była w wyłącznym posiadaniu PKP S.A. W sprawie nie jest kwestionowane, że z decyzji Wojewody Katowickiego z 6 października 1997 r. nr GD.II-1/7222b/5/97 wynika, że na przedmiotowej działce nr [1]/55 ustanowiono z mocy prawa z dniem 10 października 1996 r. prawo użytkowania na rzecz Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad w Warszawie. Powyższe zostało ujawnione w dziale III księgi wieczystej nr [...]. Natomiast decyzją z 29 sierpnia 2005 r. znak: RR-GN.IV/JK/77242/306/05, Wojewoda Śląski stwierdził ustanowienie z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 1 kwietnia 2002 r. trwałego zarządu na nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [1]/55 na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Działka nr [1]/55 zajęta jest pasem drogowym autostrady, nad którą znajduje się wiadukt kolejowy. Trafnie w tej sytuacji uznał Sąd I instancji, że ustaleniu temu nie przeczy przedstawiony przez Spółkę wyciąg z ewidencji środków trwałych według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., z którego wynika, że na terenie działki nr [1]/55 znajdują się tory linii [2], tory linii [3], sieć trakcyjna [4] [A]-[B] oraz kabel sygnalizacyjny od urządzeń srk, ponieważ przebiegają one na wiadukcie znajdującym się nad pasem drogowym autostrady. Tym samym wyciąg z ewidencji środków trwałych według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r, nie może podważyć ustaleń dotyczących istnienia trwałego zarządu na nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy o komercjalizacji. W tej dacie istniały zatem prawa osób trzecich stojące na przeszkodzie uwłaszczeniu wnioskodawcy. Stwierdzenie, że przedmiotowa działka na dzień 5 grudnia 1990 r. stanowiła, i nadal stanowi, drogę publiczną (pas autostrady w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) skutkuje uznaniem, że brak było podstaw do uwłaszczenia PKP S.A. Na przeszkodzie temu uwłaszczeniu stoi bowiem prawo trwałego zarządu do tej nieruchomości ustanowione z mocy prawa na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z 29 sierpnia2005 r., poprzedzone prawem użytkowania z mocy prawa od 10 października 1996 r. ustanowionym na rzecz Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad w Warszawie na mocy powołanej wyżej decyzji Wojewody Katowickiego. Nie można było zatem skutecznie czynić organom zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 K.p.a. przez brak podjęcia niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego spornej nieruchomości na datę 5 grudnia 1990 r. oraz przez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji, nie doszło do naruszenia przez organy art. 34 ustawy o komercjalizacji, a Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny przesłanek uwłaszczenia w odniesieniu do spornej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko (art. 107 § 3 K.p.a.). Tym samym, skoro Minister Rozwoju i Technologii, utrzymując w mocy odmowną decyzję Wojewody Śląskiego, jako przesłankę odmowy uwłaszczenia wskazał, że działka nr [1]/55 zajęta jest pasem drogowym autostrady, nad którą znajduje się wiadukt kolejowy, to oddalenie skargi przez Sąd Wojewódzki, nie naruszało art. 151 P.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zawiera więc usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.