I OSK 1039/24

Dnia 15 maja 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 272/23 w sprawie ze skargi T.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz T.T. kwotę 800,00 (osiemset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 272/23 oddalił skargę T. T. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] dnia grudnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z [...] stycznia 2022 r. Skarżący wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w A. o przyznanie świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Z orzeczenia z dnia 13 czerwca 1978 r. wynika, że ojciec Skarżącego S. T. został zaliczony do pierwszej grupy inwalidów. W dniu 14 lutego 2022 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, w którym wskazano, że ojciec Skarżącego jest osobą [...], schorowaną. W 2020 r. przeszedł [...] oraz [...], w wieku 30 lat doznał [...]. Skarżący pomaga ojcu we wszystkich czynnościach dnia codziennego, m.in. w czynnościach higienicznych, przygotowywaniu posiłków, podaje leki, organizuje wizyty lekarskie. Do 2020 r. Skarżący pracował na podstawie umowy o pracę jako [...] w firmie transportowej. Z uwagi na stan zdrowia przebywał następnie na zwolnieniu lekarskim, a później pobierał świadczenie rehabilitacyjne. W 2021 r. mógł wrócić do pracy, ale z uwagi na fakt opieki nad ojcem nie może podjąć zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. Burmistrz Miasta A. odmówił przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2022.615 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", oraz okoliczność, że niepełnosprawność ojca Skarżącego powstała po ukończeniu 18. roku życia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 nie jest dopuszczalna odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Kolegium wskazało, że w sprawie nie ustalono, jaka jest sytuacja rodzinna wnioskodawcy oraz ojca. W ocenie Kolegium z akt sprawy nie wynika, aby zakres koniecznej opieki nad ojcem był tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez Skarżącego jakiegokolwiek zatrudnienia. W sprawie nie ustalono częstotliwości czynności opiekuńczych, a zawarte w wywiadzie środowiskowym informacje są zbyt ogólne. Zdaniem Kolegium konieczne jest wyjaśnienie związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, jak również możliwości pomocy przez rodzeństwo w sprawowaniu tejże opieki. W dniu 2 sierpnia 2022 r. pełnomocnik Skarżącego został wezwany do przedłożenia brakujących dokumentów wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w tym oświadczenia dotyczącego sytuacji rodzinnej wnioskodawcy i ojca, oświadczenia dotyczącego rodzeństwa, stanu rodzinnego, zdrowotnego, finansowego, jego wpływu na możność zaopiekowania się ojcem wspólnie z wnioskodawcą, ewentualnie oświadczeń rodzeństwa co do możliwości zajęcia się ojcem. W wykonaniu tegoż wezwania przedłożono do akt oświadczenie M. K., która wskazała, że nie może opiekować się ojcem, ponieważ pracuje zawodowo i opiekuje się teściami oraz E. A., która wskazała, że nie może zająć się ojcem ponieważ pracuje i wychowuje dwójkę dzieci. Skarżący oświadczył, że sprawuje opiekę nad ojcem, który jest [...], po [...] i jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Wskazał, że jego dzieci pracują i nie są w stanie pomagać w opiece nad ojcem. Decyzją z dnia [...] września 2022 r. Burmistrz Miasta A. odmówił przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. pozostaje obowiązującym przepisem prawa, a zatem brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w powołanym przepisie. W odwołaniu od decyzji Skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez jego zastosowanie bez uwzględnienia okoliczności, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. doszło do uznania niekonstytucyjności normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną z uwagi na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W oparciu o podniesione zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Pismem z [...] listopada 2022 r. Kolegium wezwało Skarżącego o udzielenie dodatkowych wyjaśnień i przedstawienie okoliczności wskazanych w piśmie. Decyzją z [...] grudnia 2022 r. Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta A. W uzasadnieniu organ wskazał, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym niedopuszczalna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Jest to konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. może być stosowny wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem zatrudnienia przez Skarżącego a opieką nad ojcem, ponieważ zakres sprawowanej opieki nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Opieka nad ojcem obejmuje bowiem typowe czynności życia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed lub po rozpoczęciu pracy. Ponadto ojciec Skarżącego ma trójkę dzieci, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, a zatem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu doprowadziłoby do przerzucenia ciężaru obowiązku alimentacyjnego na społeczeństwo. Organ zwrócił uwagę na możliwość skorzystania przez Skarżącego z usług opiekuńczych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie o braku spełnienia przez Skarżącego przesłanek decydują dwie kluczowe okoliczności, zakres opieki Skarżącego nad ojcem nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez Skarżącego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a nadto brak jest związku czasowego pomiędzy rezygnacją przez Skarżącego z zatrudnienia a wystąpieniem konieczności opieki nad ojcem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz, że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy; 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć, iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego; 3. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż strona skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie osobie niepełnosprawnej pomocy w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie i występowanie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu, np. przez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z ww. przepisu, ani z jakiegokolwiek innego przepisu u.ś.r.: II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: 1. art. 135 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa; 2. art. 151 p.p.s.a. przez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. Na podstawie ww. zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Podkreślenia wymaga, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. – w brzmieniu tego przepisu aktualnym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej – stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (vide: wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1575/22; wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r., I OSK 1239/22; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., I OSK 794/22; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., I OSK 237/20; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2023 r., I OSK 1899/22; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2023 r., I OSK 1948/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z dokumentacji zebranej w niniejszej sprawie wynika, iż Skarżący sprawuje codzienną opiekę nad ojcem. Do jego obowiązków należy m.in.: pomaganie w czynnościach higienicznych, prowadzenie ojca do toalety, smarowanie kremami, balsamami, przygotowywanie ubrania, ubieranie, kontrolowanie ciśnienia, podawanie leków, podawanie i przygotowywanie posiłków, wykonywanie masaży pleców. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki nad ojcem nie daje mu sposobności do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wymiar sprawowanej opieki jest adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej, a czynności opiekuńcze odbywają się z różnych porach, w ciągu całego dnia. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Nadto, nawet jeśli Skarżący nie wykonuje czynności opiekuńczych, to w pozostałym czasie pozostaje w dyspozycji osoby niepełnosprawnej, całkowicie zależnej od otoczenia. W takiej sytuacji nie sposób bronić stanowiska, iż Skarżący ma możliwość podjęcia zatrudnienia, które dałoby się pogodzić za sprawowaną opieką. Deprecjonowanie stanu niepełnosprawności ojca Skarżącego i próby "usprawnienia" osoby niepełnosprawnej już w toku sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wbrew wyraźnej treści orzeczenia zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, nie znajdują oparcia w przepisach u.ś.r. Stan faktyczny sprawy daje zatem wystarczające podstawy do tego aby uznać, że opieka Skarżącego na jego niepełnosprawnym ojcem sprawowana jest codziennie, nieustająco, w takim zakresie, który pozostaje adekwatny do stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej i jej potrzeb. Działania opiekuńcze Skarżącego wobec ojca zaspokajają potrzeby osoby niepełnosprawnej, pozostającej w całości zależną od innych osób. Opieka ta nie pozwala skarżącemu na podjęcie zatrudnienia, a zatem pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaną nad ojcem opieką zachodzi związek o charakterze przyczynowym. W konsekwencji, za zasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustaleń dotyczących tego, czy zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego wyklucza podjęcie przez niego zatrudnienia. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych poczynionych z naruszeniem przepisów postępowania skutkowało również naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez uznanie, że nie została spełniona przesłanka jego zastosowania w zakresie rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji uznał, że za odmową przyznania wnioskowanego świadczenia przemawia także fakt, iż ojciec Skarżącego ma jeszcze dwie córki, które obowiązane są wobec niego do alimentacji, co oznacza, że Skarżący zobowiązany jest w pierwszej kolejności do podjęcia czynności mających na celu zorganizowanie opieki nad ojcem przy wykorzystaniu możliwości, czy to finansowych, czy też faktycznych (sprawowanie opieki) swojego rodzeństwa. Innymi słowy Sąd I instancji uznał, że ocena czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a świadczoną opieką winna uwzględniać możliwości świadczenia opieki również przez inne osoby zobowiązane do alimentacji wobec osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko to jest nieuzasadnione, bowiem z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby. Nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach, oraz że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jak i pozostałe osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, mogłyby podzielić między siebie obciążenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną, co wnioskującemu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego umożliwiłoby podjęcie zatrudnienia. Taka przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została przewidziana przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Przepis ten przyznaje określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Nie stwarza jednak wnoszącemu skargę podstaw do żądania, aby sąd zakresem orzekania objął akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż zaskarżony akt. Tak więc to do sądu należy ocena, czy w danej sprawie przepis ten należy zastosować gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną, a nadto, że naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt I FSK 205/18; wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt I FSK 568/16; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2093/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.