I OSK 1028/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosków: Fundacji [...] z siedzibą w [...] i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 458/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2019 r., Nr [...] w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy [...] świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego" postanawia: odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w charakterze uczestników: Fundacji [...] z siedzibą w [...] oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 458/19 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy [...] świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego". Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Gminy [...]. Fundacja [...] oraz Stowarzyszenie [...] skierowały do Naczelnego Sądu Administracyjnego żądanie dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. W uzasadnieniu wniosku, Fundacja [...], powołując się na przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. wskazała, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności jako organizacji społecznej, a za jej udziałem w tym postępowaniu przemawia interes społeczny. Powołując się na § 7 Statutu podała, iż prowadzi "działanie na rzecz poszanowania małżeństwa, jako związku kobiety i mężczyzny, rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa oraz poszanowania rozwiązań prawnych służących ich ochronie". Zagadnienia te w kontekście wzajemnych relacji pomiędzy ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020 poz. 111) a art. 18, art. 47 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP są zasadniczo związane z celami statutowymi Fundacji, które z kolei wiążą się z przedmiotem niniejszej sprawy zawisłej przed NSA. Stowarzyszenie [...] w uzasadnieniu swojego wniosku wskazało jako cel swojego działania, monitorowanie procesów stosowania prawa przez organy lokalnej władzy publicznej, w szczególności władz gminnych oraz powiatowych (§ 4 Regulaminu), monitorowanie aktów prawa miejscowego podejmowanych przez Radę Miejską w [...] oraz Radę Powiatu [...], a w szczególności dotyczących nakładania obowiązków, zakazów, nakazów na mieszkańców [...] i okolic oraz udział w postępowaniach cywilnych, karnych, administracyjnych, sądowo- administracyjnych, które dotyczą interesu mieszkańców [...], w szczególności z zakresu nakładanych obowiązków, uprawnień, świadczeń, szeroko pojmowanej ochrony środowiska naturalnego - w interesie społecznym oraz w uzasadnionym interesie stron, pomoc prawna i techniczna na rzecz mieszkańców miasta [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Wyjaśnić należy, iż postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane skargą Wojewody [...] wniesioną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, powoływanej jako u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Istota niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego - ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wyklucza więc udział w nim innych uczestników postępowania na podstawie regulacji p.p.s.a. (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 listopada 2013 r., II OZ 1067/13, LEX nr 1542080 oraz z dnia 2 marca 2016 r., I OZ 129/16, LEX nr 2003494). Również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstawy do dopuszczenia osób trzecich do udziału w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. Dopuszczenie do udziału innego podmiotu powołującego się na swój interes prawny, czy też interes społeczny, nie jest możliwe, bowiem w postępowaniu zainicjowanym skargą organu nadzoru nie przewiduje się udziału innych podmiotów poza tym organem i organem gminy, którego działania dotyczy skarga. Oznacza to, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskujących podmiotów jako uczestników postępowania w tej sprawie, niezależnie od celów statutowych organizacji społecznej, jaką jest Fundacja [...], czy rodzaju działaności określonej w Regulaminie Stowarzyszenia [...], jak też przemawiającego za tym udziałem interesu społecznego. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza jednak udziału organizacji społecznej w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (vide: postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2017 r., I OZ 1680/17, LEX nr 2401324). Ewentualne naruszenia interesu prawnego wynikającego z celów statutowych wnioskodawców może też stanowić podstawę złożenia przez nich odrębnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.