I OSK 1024/23

Dnia 23 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1553/22 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 10 października 2022 r. I SA/Wa 1553/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z [...] kwietnia 2022r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego to jest art. 27 ust. 5 pkt 3 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. dalej "ustawa") poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość przyznania prawa do wybranego przez stronę, korzystniejszego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od daty złożenia wniosku, w sytuacji zbiegu praw do ww. świadczenia oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego i jednoczesnej rezygnacji z dniem złożenia wniosku z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji braku uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy wykładnia celowościowa ww. przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznania mu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, w świetle którego wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego nie należy się Skarżącemu od miesiąca w którym został złożony wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz od dnia w którym została wycofana z obrotu decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy. W ocenie Skarżącego stanowisko Sądu Wojewódzkiego wynika z nieprawidłowej wykładni art. 27 ust. 5 pkt 3 oraz art. 24 ust. 2 ustawy. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, przyjmuje się, że organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie, to na organie spoczywa ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje stronie realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 ustawy, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skarżący wskazał, że że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego iub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. Wobec powyższego należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn, akt I OSK 2862/20, Legalis nr 2564889). Złożone do akt sprawy oświadczenia Skarżącego w sposób niewątpliwy wykazały jego wolę, co do rezygnacji z przysługującego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ("z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego"), wybór co do rodzaju świadczenia był oczywisty. Z treści pism i oświadczeń strony jednoznacznie wynikało, że chce uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie chce jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. Poza tym, sprzeczna z koncepcją racjonalnego prawodawcy byłaby akceptacja sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną wnioskująca o przyznanie drugiego ze świadczeń, musiałaby najpierw zrzec się świadczenia uprzednio przyznanego, by następnie oczekiwać w niepewności na wydanie decyzji przyznającej świadczenie korzystniejsze, bez pewności jego uzyskania, pozostając bez środków do życia, Aby zatem wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wobec tego sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłki opiekuńćzego, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona deklarowała rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego "z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, źe to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, źe kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku opiekuńczego w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSAz dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18.). Zatem to po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. W sytuacji bowiem zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym, dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 ustawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pismem z [...] sierpnia 2021 r., Skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem, bądź rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowaną sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym matką, która na mocy orzeczenia lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2020 r. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji od 1 stycznia 2020 r. Kolegium decyzją z [...] kwietnia 2022 r., uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] (Prezydent) z 18 stycznia 2022 r. odmawiającą przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Orzekło również o przyznaniu Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w miesięcznej wysokości 1.971,00 zł, oraz od 1 stycznia 2022 r. bezterminowo w miesięcznej wysokości 2.119,00 zł. Skarżący zaskarżył decyzję Kolegium w części, tj. w zakresie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2021 r. Zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji Kolegium poprzez niezastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 24 ust. 2 ustawy, co spowodowało nie przyznanie mu świadczenia począwszy od dnia, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami tj. od 1 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśniając, że Skarżący z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpił w chwili, gdy przysługiwało mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego - w obrocie prawnym funkcjonowała bowiem decyzja Prezydenta z 19 marca 2021 r. przyznająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzja ta wygasła 31 października 2021 r. bowiem do tej daty Skarżący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Powyższe zostało uwzględnione przez Kolegium, które wydało 26 kwietnia 2022 r. decyzję, mocą której uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przyznało Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką na okres od 1 listopada 2021 r. Wobec podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego to jest art. 27 ust. 5 pkt 3 oraz art. 24 ust. 2 ustawy przypomnieć należy, że zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Rację ma Skarżący podnosząc, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). W ostatnich orzeczeniach zwrócono jednak uwagę, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 ustawy nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 ustawy stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/ Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić taką okoliczność. Oczywiste jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dacie złożenia przez Skarżącego wniosku o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego, był on uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie decyzji Prezydenta z 19 marca 2021 r. która wygasła z 31 października 2021 r. w związku z upływem okresu, na który została wydana. Okoliczności powyższe nie zostały podważone w skardze kasacyjnej. Nie została także podważona ocena tych okoliczności dokonana przez organ odwoławczy i zaaprobowana przez Sąd I instancji. Skoro do dnia 31 października 2021 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, decyzja przyznająca Skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego to nie było prawnie możliwe wydanie - w czasie obowiązywania tej decyzji - innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby konkurencyjne świadczenie. Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 ustawy, należało przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką począwszy od 1 listopada 2021 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. We wcześniejszym okresie Skarżącemu przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, a co - jak wyżej wspomniano - wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska, w świetle którego to po stronie organu leży podjęcie takich działań by osoba uprawniona do dwóch świadczeń nie została pozbawiona możliwości dokonania wyboru, Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Skarżący nie podniósł zarzutu naruszenia przepisów, które nakazywały organom podjęcie takich działań, a których to naruszeń nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Zwrócić należy również uwagę (co podkreślił również Sąd Wojewódzki) że zaskarżona decyzja Kolegium nie orzeka o odmowie przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia 2021 r. do 31 października 2021 r. Skarżący nie wystąpił w trybie art. 111 § 1 k.p.a. o uzupełnienie decyzji w tym zakresie. Prawidłowo zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że uchylenie tej decyzji zgodnie z zakresem zaskarżenia skargą (w części nieistniejącego rozstrzygnięcia) byłoby niemożliwe. Podsumowując uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącego – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.