I OSK 1020/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1227/21 w sprawie ze skargi K. Ż. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1227/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, skargę oddalił. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła K. Ż., zarzucając naruszenie: 1) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz konkretyzującego ten przepis art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej "u.g.n."; 2) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP skonkretyzowanego w art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., art. 46 § 2 Kodeksu cywilnego oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790 ze zm.); 3) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP skonkretyzowanego w art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz art. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64); 4) art. 7 Konstytucji RP, którego konkretyzacją jest art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 39 ust. 1, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 246 § 1 i art. 215 § 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. Kodeks kamy; 5) art. 2a, i art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.); 6) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP skonkretyzowanego w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w art. 47 § 1 i § 2, art. 48, art. 50, art. 140 i art. 143 Kodeksu cywilnego; 7) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.; 8) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.; 9) art. 7 Konstytucji RP, którego konkretyzacją jest art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.; 10) art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP skonkretyzowanych w art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa prawnego - według norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. W myśl art. 193 zd. 2 p.p.s.a uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Natomiast zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 5 sierpnia 2021 r., którą utrzymana została w mocy wydana na wniosek K. Ż. decyzja Starosty Nowosądeckiego z dnia 16 lutego 2021 r. o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (poprzednio działki nr [...] i [...]) objętej KW [...] stanowiąca własność Gminy Krynica-Zdrój. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 13 grudnia 1983 r. Naczelnik Miasta i Gminy w Krynicy wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa – Urzędu Miasta i Gminy w Krynicy pod istniejący pas komunikacyjny, stanowiący rozwiązanie komunikacyjne trasy ul. [...] i jej wlotu do ulicy [...] w Krynicy - nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...]m² objętej KW Nr [...] oraz nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...]m² objętej KW Nr [...] będące współwłasnością: I. K., A. Ż., M. K. i F. K. W dniu 19 maja 2020 r. do Starosty Nowosądeckiego wpłynął wniosek skarżącej K. Ż., spadkobierczyni A. K., o zwrot wywłaszczonych nieruchomości stanowiących w dacie wywłaszczenia działki nr [...] i [...]. Mając na uwadze sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, ich treść, zakres, a także podnoszoną argumentację w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które pozostają nieadekwatne do rodzaju i przedmiotu wszczętego postępowania, wyjaśnić należy co następuje. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przedmiotem postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, który był określony w decyzji wywłaszczeniowej. W tym postępowaniu należy wyjaśnić jaki był cel wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości i czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczona nieruchomość była zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być wszczęte i prowadzone wówczas gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja wywłaszczeniowa, której podstawowym skutkiem jest pozbawienie prawa własności. Należy wyraźnie zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przedmiotem postępowania nie jest badanie samej decyzji wywłaszczeniowej, czy też postępowania administracyjnego, które poprzedzało wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Stąd też jeżeli zdaniem strony decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa, lub poprzedzające je postępowanie administracyjne było obarczone określonymi wadami, należało wówczas wszcząć określony tryb postępowania nadzwyczajnego, celem ewentualnego wyeliminowania decyzji wywłaszczeniowej z obrotu prawnego. Natomiast w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w związku z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia określonego w decyzji, nie tylko nie można podważać samej decyzji wywłaszczeniowej i wywołanego przez nią skutku prawnego, tj. pozbawienia prawa własności, ale podstawowym warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu jest pozostawanie w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej. Decyzja o zwrocie nieruchomości jest bowiem aktem administracyjnym konstytutywnym. Tak jak decyzja wywłaszczeniowa spowodowała odjęcie prawa dotychczasowemu uprawnionemu i ustanawiała je na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, podobnie decyzja o zwrocie rodzi bezpośrednie skutki cywilnoprawne, przenosi na poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców własność zwracanej nieruchomości. Inaczej ujmując ostateczna decyzja administracyjna o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wywołuje skutek cywilny w postaci przejścia prawa własności, na wnioskodawcę (tj. poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców) i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia wszelkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące prawidłowości, celowości wydanej 13 grudnia 1983 r. decyzji wywłaszczeniowej, czy też kwestionowanie samego skutku prawnego tej decyzji czyli pozbawienia prawa własności ówczesnych współwłaścicieli ze wskazanych wyżej przyczyn są niezasadne. Nietrafne jest twierdzenie, że decyzja wywłaszczeniowa dotyczyła nieistniejącej nieruchomości. Mianowicie wywłaszczenie dotyczyło dwóch nieruchomości będących przedmiotem współwłasności tych samych osób, tj. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] objętej KW [...] i nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] objętej KW Nr [...]. Jednak przedmiotem wywłaszczenia nie były objęte całe nieruchomości tylko ich fizyczne części, stąd też na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego sporządzona została dokumentacja na podstawie której z dotychczasowych nieruchomości wyodrębniono projektowane do wywłaszczenia części nieruchomości oznaczone jako działka nr [...] o pow. [...]m² z objętej KW Nr [...] oraz działkę nr [...] o pow. [...]m² z objętej KW Nr [...]. Aktualnie wywłaszczone działki nr [...] i nr [...], które na podstawie decyzji komunalizacyjnych Wojewody Nowosądeckiego z dnia 14 kwietnia 1992 r. stanowią własność Gminy Krynica-Zdrój wchodzą w skład działki ewidencyjnej nr [...] objętej KW Nr [...], która stanowi drogę gminą nr [...] - ulicę [...] w Krynicy Zdroju. W takich okolicznościach istotne jest zwrócenie uwagi na treść decyzji wywłaszczeniowej z dnia 13 grudnia 1983 r. Naczelnika Miasta i Gminy w Krynicy, którą wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa – Urzędu Miasta i Gminy w Krynicy pod istniejący pas komunikacyjny, stanowiący rozwiązanie komunikacyjne trasy ul. [...] i jej wlotu do ulicy [...] w Krynicy - nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...]m² objętą KW Nr [...] oraz nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...]m² objętą KW Nr [...]. W świetle powyższych ustaleń dotyczących celu wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] określonego w decyzji wywłaszczeniowej i istniejącego stanu faktycznego i prawnego na przedmiotowych działkach na których znajdują się rozwiązania komunikacyjne stanowiące ulicę [...] będącą drogą gminą, niewątpliwie przesłanka zwrotu wywłaszczonej nie została spełniona, albowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Należy jeszcze raz podkreślić, że w tym postępowaniu, tj. postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w związku z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 136 ust. 3 u.g.n., a prowadzone jest w trybie zwykłego postępowania zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego nie może być kontrolowana i oceniana ostateczna decyzja wywłaszczeniowa pozostawanie której w obrocie prawnym jest podstawą wszczęcia postępowania zwrotowego. Decyzja wywłaszczeniowa, w niniejszej sprawie jest to decyzja z dnia 13 grudnia 1983 r., wydana w ramach postępowania prowadzonego w trybie zwykłym mogła być przedmiotem odwołania do organu II instancji, a od decyzji organu II instancji przysługiwała skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który został powołany w 1980 r. Niepodjęcie powyższych kroków spowodowało, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia 13 grudnia 1983 r. stała się ostateczna. W takim przypadku wzruszenie decyzji wywłaszczeniowej z dnia 13 grudnia 1983 r. mogłoby nastąpić tylko w przypadku wszczęcia właściwego postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego, jeżeli spełnione byłyby przesłanki właściwe dla danego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Dlatego też podnoszenie w przedmiotowym postępowaniu zarzutów dotyczących decyzji wywłaszczeniowej z dnia 13 grudnia 1983 r. jak również postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie tej decyzji, było merytorycznie błędne stąd też zarzuty nie mogły być rozważane, albowiem pozostawały poza zakresem przedmiotowym tej sprawy. W rozpatrywanej sprawie w związku z tym, że przedmiotem postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były działki oznaczone w czasie wywłaszczenia nr [...] i nr [...], które zajęte zostały pod drogę publiczną jaką jest ulica [...] stanowiąca drogę gminną zasadnym było zwrócenie uwagi na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a szczególnie na art. 2a, który stanowi, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy w zależności od kategorii – co dodatkowo prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z obrotu (kategoria res extra commercium) i nie mogą być obciążone prawami osób trzecich. Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. O takiej możliwości wyłączenia, przy uwzględnieniu realnego aspektu infrastruktury wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt IV CSK 556/13 (LEX nr 1475237) aprobując co do zasady pogląd, że droga publiczna z pasem drogowym, na którym jest zlokalizowana powinna być traktowana w tej kwestii jako całość. Powyższy stan prawny i stan faktyczny dodatkowo wskazuje, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią pasa drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Natomiast skarżąca kasacyjnie kwestionując powyższe podnosi, że droga publiczna zlokalizowana jest na nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych, albowiem decyzja wywłaszczeniowa z dnia 13 grudnia 1983 r. nie spowodowała zmian własnościowych. To stanowisko skarżącej kasacyjne dotyczące oceny i skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej jest błędne, co było już wcześniej przedmiotem rozważań. Twierdzenie, że decyzja wywłaszczeniowa nie spowodowała zmian własnościowych pozostaje w sprzeczności z wszczętym na wniosek skarżącej postępowaniem w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mając na uwadze, że ostateczna decyzja administracyjna o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności, na wnioskodawcę. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, zostały sformułowane w sposób wykraczający poza zakres przedmiotowy niniejszego postępowania, wskazują na naruszenia prawa dotyczące ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy przedmiotem tego postępowania nie jest postępowanie nadzwyczajne dotyczące decyzji wywłaszczeniowej, a postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarga kasacyjna i zawarte w niej zarzuty oparte zostały o błędne wzajemnie wykluczające się założenie, tj. twierdzenie, że decyzja wywłaszczeniowa nie spowodowała zmian własnościowych tym samym powstała droga nie jest drogą publiczną i równocześnie żądanie wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy istotą konstytutywnej decyzji o zwrocie jest przeniesienie prawa własności z podmiotu publicznego w tym przypadku Gminy Krynicy-Zdrój na wnioskodawcę. Z powyższych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.