I OSK 1016/19

Dnia 12 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 179/18 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 30 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 października 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 179/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i po rozpoznaniu skargi E. S. – uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 30 listopada 2017 r. nr [...] wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją tego samego organu z dnia 11 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczęte z wniosku E. S. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 5 września 1961 r. nr [...] – w części dotyczącej działki nr [...] pochodzącej z nieruchomości nr hip. [...] nr [...], nr rej. [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Inwestycji i Rozwoju zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, to jest art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. - poprzez przez jego błędną wykładnię przez uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, bowiem wnioskodawczyni przysługuje w nim przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.- poprzez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] z dnia 30.11.2017 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] z dnia 11.04.2016 r. na skutek przyjęcia, że na gruncie zawartego porozumienia z dnia 26.10.1962 r. E. S. posiada interes prawny kształtujący przymiot strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjnie, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto organ wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Postanowieniem z dnia 11 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie z uwagi na fakt, że w dniu 10 grudnia 2021 r. zmarła uczestniczka postępowania E. S.. Wobec zaś ustalenia następców prawnych po ww. osobie, postanowieniem z dnia 6 grudnia 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. Zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego w postaci art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz na istotnym naruszeniu przepisu postępowania, jakim jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wskazane wyżej zarzuty okazały się nieuzasadnione. Istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do oceny, czy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 5 września 1961 r. nr [...] – w części dotyczącej działki nr [...] pochodzącej z dawnej nieruchomości nr hip. [...] nr [...], nr rej. [...], m, wszczętym na wniosek E. S., miała ona interes prawny – w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość warszawska, stanowiąca działkę nr [...] pochodzącą z dawnej nieruchomości nr hip. [...] nr [...], nr rej. [...] (obecnie część działki ew. nr [...] z obrębu [...]), będąca gospodarstwem ogrodniczym, położonym przy ul. [...] - stosownie do zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. - stanowiła własność J. Ł.. Następnie została ona objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i z dniem 21 listopada 1945 r. przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a w dalszej kolejności - Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Orzeczeniem administracyjnym z dnia 5 września 1961 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło uwzględnienia wniosku, złożonego w trybie art. 7 w/w dekretu warszawskiego, to jest odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy bul. [...], oznaczonej jako nr hip. "[...]" . Decyzją z dnia 8 października 2014 r. nr [...] (utrzymaną w mocy decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r. nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność w/w orzeczenia administracyjnego - w części dotyczącej gruntu komunalnego, to jest dawnej działki nr [...], zaś decyzją z dnia 11 kwietnia 2016 r. (utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2017 r.), Miniser Infrastruktury i Budownictwa umorzył postępowanie administracyjnego wszczęte z wniosku E. S. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 5 września 1961 r. nr [...] – w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, to jest działki nr [...]. Zdaniem bowiem Ministra, E. S. nie posiadała interesu prawnego w powyższym postępowaniu, gdyż jej spadkodawczyni – J. Ł. na mocy porozumienia z dnia 26 października 1962 r. zawartego z [...], dobrowolnie zrzekła się wszelkich roszczeń do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...]. Poglądu tego nie podzielił jednak Sąd Wojewódzki, który - uwzględniając skargę E. S. - wyjaśnił, że E. S. była wprawdzie spadkobierczynią byłej właścicielki wspomnianej wyżej nieruchomości warszawskiej, ale z chwilą, gdy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 5 września 1961 r. stało się ostateczne, to ukształtowało ono w sposób ostateczny prawa J. Ł. do spornego gruntu, wynikające z art. 7 dekretu warszawskiego. W związku z tym – w dacie zawierania przez nią porozumienia z dnia 26 października 1962 r., zdaniem Sądu I instancji, nie było już (cyt.): " żadnego pola do zrzekania się jakiegokolwiek prawa podmiotowego do nieruchomości warszawskiej, gdyż ostatecznie prawa takiego była właścicielka nie uzyskała. Zrzeczenie się > w § 11 porozumienia z 26 października 1962 r. mogło w takiej sytuacji dotyczyć tylko ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, gdyż tylko tej materii dotyczyło samo porozumienie (zob. § 4 porozumienia z 26 października 1962 r.). Nie może to natomiast oznaczać, że J. Ł., a w konsekwencji również skarżąca, utraciła na skutek porozumienia prawo do zakwestionowania w trybie nadzoru orzeczenia z 5 września 1961 r., a tym samym prawo do zakwestionowania poprawności rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji administracyjnej, na gruncie art. 156 § 1 k.p.a. Przyjęcie takiego założenia oznaczałoby, że można się zrzec prawa do złożenia samego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, co jest tezą błędną". W drodze czynności prawnej nie można nabyć prawa do żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, ani takiego prawa się zrzec, jeśli sama czynność nie dotyczy – jak w tym wypadku, w związku z przedmiotem sprawy – podmiotowych praw do nieruchomości. Wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie może być traktowany jako cywilnoprawne oświadczenie woli albo roszczenie cywilnoprawne, gdyż jest to oświadczenie procesowe zawierające jedynie żądanie wszczęcia postępowania, którego źródłem są normy prawa publicznego. Samo oświadczenie (żądanie) strony ma w związku z tym również charakter publicznoprawny." Z tym stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgodził się Minister, który w skardze kasacyjnej twierdził, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni art. 105 § 1i art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że E. S. przysługiwał w postępowaniu, wszczętym na jej wniosek, status strony a tym samym poprzez uznanie, że nie zachodziły w tym przypadku przesłanki do umorzenia postępowania. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podkreślał, iż (cyt.): "Wprawdzie J. Ł. utraciła na podstawie dekretu własność przedmiotowej nieruchomości, jednakże za nieuzasadnione uznać należy stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że zrzeczenie się wszelkich roszczeń i pretensji z uwagi na pozbawienie jej własności i użytkowania nieruchomości (...) w § 11 porozumienia z 26 października 1962 r. mogło w takiej sytuacji dotyczyć tylko ewentualnych roszczeń odszkodowawczych (...). W opinii Ministra Inwestycji i Rozwoju Sąd niesłusznie wyłączył uprawnienie do wszczęcia postępowania administracyjnego z zakresu praw do nieruchomości. J.Ł. w sposób jednoznaczny w dobrowolnie zawartej ugodzie z dnia 26.10.1962 r. oświadczyła, że nie posiada już i zrzeka się wszelkich roszczeń i pretensji z uwagi na pozbawienie jej własności i użytkowania nieruchomości położonej przy ul. [...], w tym odszkodowania na podstawie art. 9 dekretu. Celem zawartego porozumienia było uregulowanie wszelkich spraw spornych związanych z położoną przy ul. [...] nieruchomością. Nie można zatem uznać za prawidłowe rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zgodnie z którym podpisanie ugody i wypłata odszkodowania za nieruchomość nie spowodowały utraty interesu prawnego u J. Ł. oraz jej następców prawnych w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zrzeczenie się spowodowało wygaśnięcie roszczeń dekretowych". Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie przede wszystkim wyjaśnić, że nie można, posługując się jedynie zarzutami materialnoprawnymi, w postaci błędnej wykładni prawa materialnoprawnego, zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych za prawidłowe przez Sąd Wojewódzki. Przedmiotowa natomiast skarga kasacyjna, poza zarzutem procesowym, opartym jedynie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (a więc na przepisie tylko wynikowym i to odnoszącym się do naruszenia prawa materialnego), nie zawiera innych zarzutów procesowych. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny był zobligowany przyjąć za wiążące takie ustalenia faktyczne, jakie uznał Sąd Wojewódzki. Wynikało z nich zaś, że porozumienie z dnia 26 października 1962 r., zawarte przez J.Ł. z [...]– jak świadczyła o tym treść jego § 4 - dotyczyło tylko ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, które przysługiwały byłej właścicielce nieruchomości warszawskiej, w związku z utratą jej własności. W rezultacie więc J. Ł. zrzekła się w powyższej ugodzie tylko roszczeń odszkodowawczych. Na marginesie niejako zatem niniejszej sprawy skład orzekający pragnie zauważyć, że powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego było w pełni uprawnione. Zgodnie bowiem z obowiązującymi w prawie cywilnym zasadami, w tym zgodnie z tradycyjną paremią wywodzącą się jeszcze z prawa rzymskiego, obowiązuje reguła: nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Zasada ta polega zaś na tym, że nikt nie może przenieść więcej praw niż mu przysługuje, co w niniejszej sprawie oznaczało, że J. Ł., jako uprawniona do różnych roszczeń związanych z nieruchomością położoną w Warszawie przy ul. [...], nr hip. Osada "[...] działka nr [...] o pow. [...] m kw., mogła roszczeniami tymi prawnie zadysponować, ale jedynie w takim zakresie, w jakim przysługiwały jej one w dniu 26 października 1962 r. Zakres tych uprawnień nie mógł więc obejmować roszczenia z art. 7 dekretu warszawskiego, gdyż roszczenie to już – w sensie prawnym - nie istniało. W konsekwencji powyższe rozważania prowadziły do wniosku, że ponieważ tzw. roszczenie dekretowe nie zostało objęte zakresem ugody, zawartej przez J. Ł. z [...], to jej spadkobierczyni miała interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego byłej właścicielce prawa własności czasowej. Skoro zaś, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, to brak było podstaw do przyjmowania, że zainicjowane wnioskiem E. S. postepowanie nadzorcze, było bezprzedmiotowe – w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.