I OSK 1011/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1386/22 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr SKO.PS/41.5/705/2022/10846 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1386/22 (dalej wyrok II SA/Gl 1386/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr SKO.PS/41.5/705/2022/10846 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (k. 32, 42-46 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła J.M. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adwokat A.W., zaskarżając wyrok II SA/Gl 1386/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie i odmowę odstąpienia od żądania zwrotu wydatków zastępczo poniesionych przez gminę w sytuacji, gdy w sposób oczywisty ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że sytuacja materialna skarżącej uniemożliwia poniesienie tych opłat, a egzekucja opłat będących w toku jest bezskuteczna. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr SKO.PS/41.5/705/2022/10846 i decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 8 czerwca 2022 r. nr 531-01l/DPS-Od-Ż-0/22/5779 [o]raz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie od Organu na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 53-54v akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Katowicach wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej (k. 70 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24. 11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Skarżąca kasacyjnie nie postawiła zarzutu dotyczącego błędnej akceptacji zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego, ustalonego przez Kolegium, co czyni ów stan faktyczny wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała także jako wzorca kontroli art. 7 i 77 § 1 kpa, w zakresie uznania administracyjnego, co uniemożliwiało kontrolę w tej materii. Art. 104 ust. 4 ups w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanowił: "W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.". W ust. 4 art. 1064 ups przewidziano pewne udogodnienia dla osoby zobowiązanej do zwrotu należności. Regulacja ta winna być interpretowana w świetle zasad i celów pomocy społecznej. Pierwszym zaproponowanym przez ustawodawcę rozwiązaniem jest odstąpienie od żądania zwrotu należności, należy przez to rozumieć "rezygnację organu administracji z domagania się zwrotu poniesionych wydatków, przy czym rezygnacja ta ma charakter bezwzględny, w tym znaczeniu, że skutkuje niedochodzeniem zwrotu już poniesionych wydatków". Drugim rozwiązaniem jest umorzenie w części lub całości kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Oznacza to zmniejszenie lub likwidację obowiązku ciążącego na zobowiązanym. Umorzenie ma charakter definitywny, niemniej może znaleźć zastosowanie tylko do świadczenia nienależnie pobranego. Odroczenie terminu płatności oraz rozłożenie płatności na raty nie znoszą obowiązku zwrotu należności, a jedynie wprowadzają ułatwienia w jego realizacji, przesuwając termin wykonania zobowiązania lub umożliwiając jego periodyczną realizację. Odstąpienie od żądania zwrotu należności, umorzenie świadczenia nienależnie pobranego, odroczenie terminu zwrotu lub rozłożenie należności na raty może mieć miejsce tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza gdy zwrot wydatków stanowiłby dla danego podmiotu nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Nadmierne obciążenie związane jest zwykle z trudną sytuacją materialną zobowiązanego. Należy jednak pamiętać, że z obowiązku zwrotu zwalniają go niskie dochody, nieprzekraczające kryteriów ustawowych (art. 96 ust. 2 ups), chyba że zwrot dotyczy świadczenia nienależnie pobranego. Poza tym w naturze każdego ciężaru leży to, że jego wykonanie wywołuje dolegliwości, a więc samo jej powstanie nie jest wystarczającą przesłanką do zastosowania ustępstw wynikających z ust. 4. Obowiązek zwrotu należności trzeba również ocenić w świetle skutków przyznanej pomocy. Należy zaznaczyć, że z uprawnienia określonego w ust. 4 organ może skorzystać również w innych szczególnych przypadkach. Judykatura słusznie podkreśla, że zastosowanie ust. 4 może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie może być traktowane jako coś "rutynowego" i możliwego do zastosowania w każdej - co do zasady - sprawie (wyrok WSA w Lublinie z 3.9.2015 r. II SA/Lu 781/14, Lex194514). Podobnie jak przy interpretacji 41 ups, "szczególnie uzasadniony przypadek" to przede wszystkim taka sytuacja osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń niecodziennych, nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (wyroki: WSA w Lublinie z 9.5.2019 r. II SA/Lu 781/14, Lex 2676653; WSA w Gliwicach z 28.12.2022 r. II SA/Gl 1386/22 [będący przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie - uw. NSA]; WSA w Warszawie z 27.4.2022 r. I SA/Wa 2334/21, Lex 3360503). W wyroku z 5.12.2019 r. III SA/Kr 1066/19, Lex 2758542, WSA w Krakowie podniósł, że "wymagana w świetle ww. przepisu szczególność danego przypadku, w którym określona osoba lub osoby zwracają się o odstąpienie od żądania zwrotu świadczeń, ma jasno wynikać, być jednoznaczna na tle sytuacji innych osób korzystających z pomocy społecznej. Zatem nawet takie okoliczności jak: ciężka choroba, niepełnosprawność czy trudna sytuacja materialna, same w sobie nie wyczerpują jeszcze pojęcia przypadku «szczególnie uzasadnionego», skoro w świetle art. 7 pkt 1, 5 i 6 ups ubóstwo, niepełnosprawność oraz długotrwała lub ciężka choroba stanowią, między innymi, podstawowe powody udzielania świadczeń z pomocy społecznej". Ochrona podmiotu zobowiązanego może przyjąć postać całkowitego zaniechania zwrotu świadczenia lub jego ograniczenia. Stanowisko organu będące wyrazem władzy dyskrecjonalnej winno zostać wyrażone w decyzji. Jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana w postępowaniu wyjaśniającym (wyroki: WSA w Poznaniu z 14.7.2016 r. II SA/Po 285/16, Lex 2087435; w Bydgoszczy z 8.6. 2016 r. II SA/Bd 175/16, Lex 2104637). Pośrednio wskazuje to ustawodawca, upoważniając pracownika socjalnego do wystąpienia z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie należności, jej odroczenie lub rozłożenie na raty. Wnioskodawcą może być również osoba zainteresowana, a więc nie tylko świadczeniobiorca, ale każdy, kto ma interes w wydaniu przedmiotowej decyzji (np. krewni świadczeniobiorcy zobowiązani ustawowo do zwrotu). Za organ właściwy w tej sprawie należy uznać organ, który przyznał świadczenie (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, WK 2023, s. 481-483). Naczelny Sąd Administracyjny przywołane poglądy orzecznictwa i doktryny podziela. Zarzut naruszenia prawa materialnego, podniesiony w skardze kasacyjnej, nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalono.