I OSK 1008/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1393/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 marca 2022 r. nr DO-II.7610.47.2022.JL w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 1.140 (jeden tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wyrokiem z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1393/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę X. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 marca 2022 r. nr DO-II.7610.47.2022.JL w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (k. 75, 82-85v akt sądowych). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 17 lutego 2015 r. X. S.A. z siedzibą w W. (dalej wnioskodawca, skarżący, skarżący kasacyjnie bądź X. S.A.) zwrócił się do Wojewody Śląskiego o uregulowanie stanu prawnego gruntu położonego w Z. obejmującego działkę nr ew. [...]. Postanowieniem z 19 listopada 2015 r. Wojewoda Śląski, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie, do czasu ustalenia właściciela gruntu. Postanowieniem z 8 lipca 2020 r., postępowanie to podjęto. Wojewoda Śląski (dalej Wojewoda) decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r. nr NWIV.752.49.2015 (dalej decyzja z 28 stycznia 2022 r.) powołując art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, zm. [poz. 815 - uw. NSA], dalej ugn ) i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. nr 23 poz. 120, zm. [z 1999 r. nr 94 poz. 1099) - uw. NSA], dalej rozporządzenie z 10 lutego 1998 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez X. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Z., obręb [...] Z., obejmującego działkę nr [...] o pow. 0,7079 ha, objętą księgą wieczystą nr [...]. Decyzją z dnia 22 marca 2022 r. nr DO-II.7610.47.2022.JL (dalej decyzja z 22 marca 2022 r.), po rozpoznaniu odwołania X. S.A., Minister Rozwoju i Technologii (dalej Minister) utrzymał w mocy decyzję z 28 stycznia 2022 r. Minister podzielił stanowisko Wojewody, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ugn grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych [...] stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa wydana w tym trybie ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie może naruszać praw osób trzecich (art. 200 ust. 4 ugn). Minister uznał, że Wojewoda w toku prowadzonego postępowania uwłaszczeniowego prawidłowo ustalił, że w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości, działki nr ew. [...], przysługiwało Skarbowi Państwa. Wynika to z treści księgi wieczystej nr [...], w której prawo własności Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę Z. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, ujawniono na podstawie art. 538 Kodeksu Napoleona (dalej KN). W kwestii prawa zarządu Minister podniósł, że Wojewoda wykazał, że w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu przedmiotową nieruchomością sprawowało przedsiębiorstwo państwowe X. w W. - co udokumentowano decyzją Urzędu Miejskiego w Z. z 6 czerwca 1986 r. nr G.II-29/8224/136/86 (dalej decyzja z 6 czerwca 1986 r.), zgodnie z § 4 [ust. 1 pkt 6 - uw. NSA] rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. W decyzji tej stwierdzono, że Śląska Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych zarządza gruntem i ustalono opłatę za zarząd nieruchomością oznaczoną m.in. jako działka nr [...]. Z pisma Starosty Z. (dalej Starosta) z 9 sierpnia 2015 r. nr GMS. 684.0002. 2015.TK, wynika, że z działki nr [...] o pow. 0,8605 ha wydzielono działkę nr [...] o pow. 0,7079 ha. Ustalenia te nie budzą wątpliwości Ministra i nie zostały zakwestionowane przez skarżącą. Minister podkreślił, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy uwłaszczenie gruntu oznaczonego jako działka nr [...] (w trybie art. 200 ugn) nie naruszyłoby praw osób trzecich. Z pisma Starosty z 9 sierpnia 2015 r. wynika, że w dacie 5 grudnia 1990 r., przez część działki nr [...] przebiega droga publiczna - droga krajowa nr 78, stanowiąca na przedmiotowym odcinku ulicę P., zaliczona do kategorii dróg krajowych na podstawie uchwały Rady Ministrów nr 192 z dnia 2 grudnia 1985 r. (M.P. nr 3 poz. 16) i droga publiczna - ul. D.’ (obecnie ul. D.), zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim [Dz.U. z 1986 r. nr 30 poz. 151 ze zm., dalej rozporządzenie z 14 lipca 1986 r. - uw. NSA], następnie zaliczona do kategorii dróg powiatowych z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie uchwały Zarządu Powiatu Z. nr XXII/185/2000 z 28 września 2000 r. Wedle Ministra, skoro część działki nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę krajową i drogę wojewódzką, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych - art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm., dalej udp), to przedmiotowa działka nie mogła podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawem osób trzecich - zarządcy drog[i] - verba legis - art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 3 udp w brzmieniu Dz.U. z 2021 r. poz. 1376, zm. poz.1005, 1595; z 2022 r. poz. 32 - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - tempus regit actum - uw. NSA]. Minister wskazał, że zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie z uwagi na fakt, że drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a udp i znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądowych. Jednocześnie na podstawie art. 22 ust. 1 udp, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd ten powstał z mocy prawa. W rezultacie Minister stwierdził, że okoliczność zajęcia części działki nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r., pod pas drogi publicznej, uniemożliwia wydanie przez Wojewodę decyzji uwłaszczającej X. S.A. taką działką w trybie art. 200 ugn. Minister wyjaśnił, że Wojewoda pismem z 8 lipca 2020 r. poinformował X. S.A., że z uwagi na fakt, że działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowała się częściowo w pasie drogi publicznej, to uwłaszczenie przedmiotową nieruchomością naruszy prawa osób trzecich i wskazał, że uwłaszczeniu może podlegać jedynie geodezyjnie wyodrębniona część, niezajęta drogą publiczną. W związku z tym organ I instancji wezwał X. S.A. do przedłożenia - w terminie do 31 października 2020 r. - projektu podziału geodezyjnego ww. działki uzgodnionego z zarządcą drogi publicznej, w celu zatwierdzenia podziału na podstawie art. 96 ust. 1b w zw. z art. 95 pkt 3 ugn. Pismo Wojewody z 8 lipca 2020 r. pozostało bez odpowiedzi, mimo jego skutecznego doręczenia. Minister, odnosząc się do zarzutu skarżącej, że Wojewoda w decyzji z 28 stycznia 2022 r. nie zebrał materiału dowodowego w sposób wystarczający, wskazał, że zgodnie z art. 7 kpa w postępowaniu administracyjnym co do zasady na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, tj. ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Nie zwalnia to strony, zainteresowanej korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem, z aktywności dowodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem I SA/Wa 1393/22, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Nie podzielając argumentacji X. S.A., Sąd I instancji stwierdził, że mając na uwadze art. 200 ugn jako materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody, kluczowe dla oceny legalności tego aktu było ustalenie, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie, na dzień 5 grudnia 1990 r., legitymował się prawem zarządu przedmiotowym gruntem. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Skład orzekający uznał, że materiał dokumentacyjny uprawniał do wniosku, że prawo własności spornej nieruchomości - działki nr ew. [...] - przysługiwało Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Starostę Z. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 538 KN. Wynika to z księgi wieczystej nr [...]. Prawo zarządu przedmiotową nieruchomością sprawowała na dzień 5 grudnia 1990 r. Śląska Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych, co potwierdza decyzja z 6 czerwca 1986 r. W decyzji tej stwierdzono m.in. zarząd działką nr [...], z której powstała działka nr [...] i ustalono opłatę roczną. Okoliczności te są niesporne między stronami. W ocenie Sądu I instancji powyższe prawo własności i zarząd wynika także z wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] - na datę 5 grudnia 1990 r. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia czy - mając na względzie art. 200 ust. 4 ugn - uwłaszczenie nie naruszyłoby praw osób trzecich. Sąd I instancji zauważył, że w orzecznictwie wykształciło się stabilne stanowisko, że badając czy grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdowały się w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie X. S.A., organ ma obowiązek ustalić także to, czy w dacie wejścia w życie ustawy istniały prawa osób trzecich stojące na przeszkodzie uwłaszczeniu wnioskodawcy. Pismo Starosty Z. z 9 sierpnia 2015 r. (odwołujące się do pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 20 maja 2015 r.) wskazuje, że na datę uwłaszczenia (i obecnie) część działki nr [...] jest zajęta przez pas drogi krajowej nr 78 stanowiącej ul. P. Drogę tę na odcinku: (Katowice) Siewierz-Z.-Szczekociny-Nagłowice-Jędrzejów (Kielce) zaliczono do kategorii dróg krajowych uchwałą Radą Ministrów nr 192 z dnia 2 grudnia 1985 r. (M.P. nr 3 poz. 16). Powyższe obrazuje także mapa znajdująca się w aktach sprawy. Starosta pismem z 9 sierpnia 2015 r. (powołując pismo Powiatowego Zarządu Dróg w Z. z 25 czerwca 2015 r.) wskazał, że działka nr ew. [...] zajęta była także, na datę uwłaszczenia, częściowo pod pas drogi publicznej - ul. D.’ (obecnie ul. D.). Ulica D. została przejęta przez Powiatowy Zarząd Dróg od Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w Katowicach protokołem zdawczo-odbiorczym 31 grudnia 1998 r. i zaliczona do kategorii dróg powiatowych z dniem 1 stycznia 1999 r., co potwierdziła uchwała Zarządu Powiatu Z. z 28 września 2000 r. nr XXII/185/200. Zebrane dokumenty wskazują, że ulica ta była wcześniej zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich rozporządzeniem z 14 lipca 1986 r. Wobec powyższego, zasadnie organy obu instancji przyjęły, że skoro część działki nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę krajową i drogę wojewódzką, to przedmiotowa działka nie mogła podlegać uwłaszczeniu, gdyż była objęta prawem osób trzecich - zarządcy drogowego. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 grudnia 1990 r., do dróg publicznych zaliczano m.in.: drogi krajowe i drogi wojewódzkie. Drogi publiczne wyłączone są z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a udp. Na podstawie art. 22 ust. 1 udp, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, zarzuty zawarte w skardze, dotyczące naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania przez niezebranie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie mogły okazać się zasadne. Skargę kasacyjną wywiodła X. S.A., reprezentowana przez r. pr. M.S., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1393/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: a. prawa materialnego art. 200 ust. 1 ugn przez błędną jego wykładnię, przez bezzasadne przyjęcie, że X. S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, mimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; b. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez niezastosowanie oraz art. 151 ppsa przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio kpa oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (k. 92-95 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania - z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ppsa -wystąpienia których, w niniejszej sprawie, nie dopatrzono się. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w granicach związania granicami skargi kasacyjnej. Związanie skargą kasacyjną oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów, niż wskazane w podstawach, na których oparto środek zaskarżenia. Przedmiotem oceny Sądu II instancji mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 ppsa. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności obowiązany był uwzględnić nowe okoliczności prawne, które nastąpiły już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Dnia 6 października 2023 r. Prokurator Generalny wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prokurator Generalny wyjaśnił w swym wniosku, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaobserwowano rozbieżność dotyczącą tego, czy dowodem wykazującym istnienie zarządu dla celów uwłaszczenia, unormowanego w art. 200 ust. 1 ugn, jest decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłaty z tytułu zarządu nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Generalnego, dnia 16 grudnia 2024 r. podjął uchwałę sygn. akt I OPS 2/23 (ONSAiWSA 2025/2/18, dalej uchwała I OPS 2/23): W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.). Uzasadniając uchwałę I OPS 2/23 Naczelny Sąd Administracyjny poddał analizie m. in. zmiany stanu normatywnego dotyczące zagadnienia budzącego poważne wątpliwości prawne. Prawodawca nie zróżnicował dopuszczalnych środków dowodowych w zależności od sposobu powstania zarządu, co z kolei uprawnia do konkluzji, że zgodnie z § 4 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, za pomocą decyzji o opłatach możliwe jest stwierdzenie istnienia zarządu w każdym przypadku, niezależnie od tego, w jakiej formie, przewidzianej przez prawo, zarząd ten powstał. [...] żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd, z braku tego rodzaju odwołania także nie można wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu [...] (ONSAiWSA 2025/2/18, s.100). Stanowisko wyrażone w uchwale I OSP 2/23 podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 ppsa). Mając na uwadze powyższe przyjdzie podkreślić, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Wedle powołanego przepisu dowodem dla uznania istnienia zarządu dla tzw. uwłaszczenia unormowanego obecnie w art. 200 ugn, jest m. in. decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Prawodawca nie określił w tym zakresie żadnych dodatkowych wymagań, co do treści takiej decyzji. Taka decyzja stanowi rodzaj dowodu na istnienie zarządu, ale tylko w konkretnie określonym celu, tj. dla udokumentowania spełnienia normatywnej przesłanki uwłaszczenia zaistniałego z dniem 5 grudnia 1990 r., odwołującej się do zaistniałego w przeszłości stanu faktycznego, wynikającego z władania gruntem państwowym w ramach prawa zarządu (np. wyrok NSA z 8.5.2023 r. I OSK 933/22, cbosa). Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ugn. W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego przedstawiła decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 6 czerwca 1986 r. nr G.II-29/8224/136/86 stwierdzającą, że Śląska Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych zarządza terenem stanowiącym własność Skarbu Państwa, położonym na terenie miasta Z. o ogólnej powierzchni 535.070 m². W powołanym akcie wskazano, że "wykaz działek i powierzchni stanowi załącznik Nr 1 do decyzji" (pkt 1); ustalono z dniem 1 stycznia 1986 r. cenę gruntu będącego w zarządzie (pkt 2), opłatę roczną za zarząd (pkt 3), termin płatności opłaty rocznej (pkt 4). W załączniku Nr 1 do decyzji z 6 czerwca 1986 r., wśród Terenów będących w zarządzie Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych Trakcja Kolejowa, pod poz. 21 wymieniono dz. nr [...] o pow. 8.605 m². Rozpatrywana sprawa dotyczy stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] położona w Z. obręb Z. Z pisma z 9 sierpnia 2015 r. wynika, że działka nr [...] o pow. 0, 7079 ha powstała z podziału działki nr [...] o pow. 8.605 m². Jeżeli sporna nieruchomość, oznaczona nr [...], została wyodrębniona z większej działki o numerze [...], w stosunku do której jednoznacznie orzeczono uprzednio o tym, jaki podmiot zarządza gruntem tej działki; ustalono cenę gruntu i opłatę roczną za zarząd tego gruntu, to wynika stąd, że organy obu instancji, a w ślad za tym Sąd I instancji aprobując treść ich decyzji, pominęły w swoich ustaleniach tę istotną okoliczność, że w sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującego część działki nr [...] (art. 200 ust. 1 ugn) z wyłączeniem pozostałej części działki nr [...], stanowiącej w dniu 5 grudnia 1990 r. drogi publiczne. Mając na uwadze powyższe, w szczególności uchwałę I OPS 2/23, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 200 ust. 1 ugn i § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., należało zaskarżoną decyzję uchylić. Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP)] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami: W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2024, s. 119-124 nb 1-5 i Zespół pod red. A. Wróbla, Kpa orzecznictwo piśmiennictwo Zakamycze 2002, s. 144, uw. 8; także B. Adamiak - op. cit., s. 112-118, nb 1-11 do art. 8 kpa). Pismo Wojewody 8 lipca 2020 r. wymogów tych nie spełnia, całkowicie pomijając uprawnienia i obowiązki obu zarządców dróg, których to fragmenty pasów drogowych znajdują się na działce nr [...]. "Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi" (art. 19 ust. 1 udp w brzmieniu Dz.U. z 2021 r. poz. 1376, zm. 1005, 1595; z 2022 r. poz. 32 - obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). "Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; [...] 3) powiatowych - zarząd powiatu [...]" (art. 19 ust. 2 udp w tymże brzmieniu). "Do zarządcy drogi należy w szczególności: [...] 4) utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2; [...] nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości; [...]" (art. 20 pkt 4, 17 udp w tymże brzmieniu). "W przypadku nabywania gruntów przeznaczonych pod pas drogowy zarząd drogi może wystąpić z wnioskiem o dokonanie podziału lub scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami lub przepisami o scalaniu gruntów" (art. 22 ust. 3 udp w tymże brzmieniu). Wojewoda trafnie wskazał, że zarządcy dróg spełniają przesłanki art. 28 kpa w kontrolowanym postępowaniu (s. 2 akapit przedostatni decyzji z 28 stycznia 2022 r.). Pismo Wojewody 8 lipca 2020 r. wymogów zasad ogólnych z art. 8 § 1 i art. 9 kpa nie spełnia, pomijając uprawnienia i obowiązki obu zarządców dróg, których fragmenty pasów drogowych znajdują się na działce nr [...]. Dla uwłaszczenia wnioskodawcy na części działki nr [...] konieczne jest dokonanie podziału tej działki w trybie optymalnym dla realizacji celu ustawy. Konieczność wydzielenia działek obejmujących pasy drogowe obu dróg publicznych z działki nr [...] w żadnym stopniu nie może pozbawiać wnioskodawcy jego uprawnień do pozostałej części działki nr [...], chronionych art. 200 ust. 1 ugn. Minister ponownie rozpozna wniosek skarżącego (art. 200 ugn), realizując zasadę pogłębiania zaufania obywateli, dokonując koniecznych pouczeń (art. 8 § 1 i art. 9 kpa), kierując się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku (art. 153 w zw. z art. 193 zd. 1 ppsa). O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. w zw. z art. 209 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).