I OSK 1004/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1243/15 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1243/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J.K. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r., Nr 30, poz. 151 ze zm.), skierował skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzja zawierała pouczenie, że na badanie należy się zgłosić do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu, a orzeczenie lekarskie należy niezwłocznie przedstawić organowi kierującemu na badanie. Podstawą dla wydania skierowania było pismo Ordynatora Oddziału Neurochirurgicznego Regionalnego Szpitala Specjalistycznego w [...] z dnia 11 czerwca 2013 r., skierowane do Starosty [...], w którym wskazano potrzebę dokonania u skarżącego oceny predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Organ wskazał, że do dnia wydania decyzji strona nie przedstawiła stosownego zaświadczenia, ani nie złożyła wyjaśnień mogących mieć wpływ na wydanie decyzji. W związku z niedostarczeniem stosownego orzeczenia lekarskiego Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., powołując się na art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii A, B, T nr [...] wydanego w dniu 23 grudnia 2002 r. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a stawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 z póz. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania była wyłącznie ocena zasadności zatrzymania skarżącemu posiadanego przez niego prawa jazdy w świetle przesłanek podjęcia takiego rozstrzygnięcia określonych w art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2. W ocenie organu odwoławczego, treść tego przepisu, w szczególności sformułowanie "starosta wydaje decyzję" nie pozostawia wątpliwości, że starosta ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy osobie, która nie poddała się badaniom lekarskim, na które została skierowana. W efekcie nieprzedstawienia przez skarżącego w terminie wskazanego orzeczenia, starosta był zobowiązany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W ocenie Kolegium okoliczności podnoszone w odwołaniu nie mają żadnego wpływu na zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż zgodnie z treścią 75 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami badanie lekarskie jest przeprowadzane na koszt osoby badanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł J.K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że z treści art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami wynika, że wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest obligatoryjne dla starosty w przypadku ziszczenia się przesłanki nie przedstawienia przez osobę posiadającą prawo jazdy w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi konsekwencję niewypełnienia warunku przez skarżącego, nie ma charakteru uznaniowego lecz jest decyzją, którą organ jest zobowiązany wydać w każdym przypadku opisanym w hipotezie przedmiotowej normy prawnej. Aby uznać, że po stronie starosty wystąpił obowiązek wydania decyzji w trybie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a należy zatem ustalić, czy osoba posiadająca prawo jazdy została uprzednio skierowana na odpowiednie badania lekarskie i zobowiązana do przedłożenia orzeczenia lekarskiego w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji oraz czy termin ten już upłynął. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami została wydana przez Starostę [...] w dniu [...] października 2013 r. r. i doręczona adresatowi w dniu 25 października 2013r. r. W treści decyzji poinformowano, że badaniu lekarskiemu należy poddać się w dowolnym Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w terminie 30 dni od dnia otrzymania ww. decyzji a oryginał orzeczenia lekarskiego należy przedstawić niezwłocznie staroście. Skarżący nie odwołał się od tego orzeczenia, zatem uzyskało ono przymiot ostateczności. W tym stanie faktycznym, w świetle wskazanych wyżej przepisów omawianej ustawy starosta był zatem zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji na skutek nie poddania się przez skarżącego badaniom lekarskim i nie przedstawienia stosownego orzeczenia lekarskiego. Sąd I instancji wskazał, że w tym postępowaniu strona nie może skutecznie podnosić argumentu braku funduszy na badania lekarskie, na które skierowana została celem zweryfikowania, czy istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami mechanicznymi. W myśl art. 75 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 2 ustawy, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, między innymi osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. W takiej sytuacji badanie lekarskie, przeprowadza się na podstawie skierowania właściwego organu. Badanie lekarskie, jak stanowi art. 76 ust. 2 ustawy, jest przeprowadzane na koszt osoby badanej. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący zwracał się do Starosty z pismem, z którego wynikał, że chce poddać się badaniom lekarskim lecz nie posiada na to środków finansowych. Skarżący jest po operacji guza mózgu i jako osoba nieporadna powinien być traktowany ze szczególną wnikliwością w podejmowanych wobec niego czynności. Zdaniem skarżącego, przy dokładnym przeanalizowaniu okoliczności faktycznych sprawa niniejsza mogłaby zakończyć się uchyleniem decyzji obu instancji. Naczelny Sądu Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd odwoławczy, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisu art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zgodnie z którym "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie", a kontrola ta "obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne", a także "postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty". Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 tej ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 P.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut taki powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Tymczasem w realiach tej sprawy, zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. nie został powiązany z żadnymi innymi przepisami procesowymi, co skutkuje uznaniem, iż skarga kasacyjna została sformułowana wadliwie. Skarżący kasacyjnie odwołał się jedynie - w dalszej części zarzutu - do art. 3 § 2 pkt 1 i 2 P.p.s.a., co w rezultacie nie uzupełnia podstawy kasacyjnej w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 P.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznając wniosek o przyznanie wynagrodzenia adwokatowi z urzędu powinien wziąć pod uwagę nakład pracy adwokata oraz zgodność skargi kasacyjnej z art. 174 P.p.s.a.