I OSK 1003/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 796/17 w sprawie ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora i powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy L. na rzecz Wojewody L. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 18 października 2017 r., II SA/Lu 796/17 oddalił skargę Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń Nr [...] i Nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora i powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w L. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu szkół w L. przeprowadzony [...] czerwca 2015 r. został zatwierdzony zarządzeniem Wójta Gminy L. (nr [...] z [...] lipca 2015 r.) i w konsekwencji tegoż Wójt Gminy zarządzeniem Nr [..] z [...] sierpnia 2015 r. stanowisko dyrektora zespołu Szkół w L. powierzył B. Z. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2016 r. Wojewoda L. stwierdził nieważność w/w zarządzeń nr [...] oraz nr [...]. Wobec niezaskarżenia tychże rozstrzygnięć nadzorczych stały się one prawomocne. Ponadto, w następstwie prawomocnych rozstrzygnięć Wojewody L. z [...] maja 2016 r. Burmistrz L. podejmował kolejne czynności zmierzające do obsadzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w L., w tym ogłosił kolejny konkurs na to stanowisko, który następnie został unieważniony na podstawie § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN z 8 kwietnia 2010 r. wraz z jednoczesnym zarządzeniem ponownego przeprowadzenia konkursu (zarządzenie Nr [...] z [...] sierpnia 2016). Zarządzenie to pozostaje nadal w obrocie prawnym. Zgodnie z ustawą z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm.) oraz wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi, tj. rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu prac komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60 poz. 373 ze zm.) wprowadzone zostały mechanizmy gwarantujące obsadzenie tego stanowiska w określonej procedurze obejmującej przewidywalne sekwencje następujących po sobie czynności. Podstawowym elementem tej procedury jest ogłoszenie konkursu, po przeprowadzeniu którego alternatywnie następuje powierzenie stanowiska osobie wyłonionej w konkursie, ewentualnie gdy konkurs się nie powiódł – powierzenie stanowiska osobie ustalonej przez organ prowadzący. Obie te możliwości dopuszczalne są wyłącznie w przypadku prawidłowo przeprowadzonego konkursu, albo – w razie zaistnienia przesłanek skutkujących nieważnością konkursu – zarządzenie ponownego jego przeprowadzenia (§ 8 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia MEN z 8 kwietnia 2010 r.). W tym stanie prawnym w sytuacji prawomocnego stwierdzenia nieważności zarządzeń w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora zespołu szkół oraz powierzenia tego stanowiska brak jest możliwości prawnych do powrotu do dowolnego etapu tego konkursu. Obowiązkiem organu przeprowadzającego jest ponowne przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, iż warunkiem powierzenia wyłonionemu w toku postępowania konkursowego jest prawidłowe przeprowadzenie konkursu (wyrok WSA w Lublinie z 29 grudnia 2013 r., III SA/Lu 764/13, wyroki WSA w Gliwicach z 12 sierpnia 2015 r., IV SA/Gl 45/15, i wyrok z 17 lutego 2016 r., IV SA/Gl 611/15). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, iż wobec niezaskarżonych rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody nr [...] oraz nr [...] z [...] maja 2016 r. stały się one prawomocne i Burmistrz L. jest nimi związany. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina L., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446) przez przyjęcie, że stwierdzenie przez Wojewodę nieważności zarządzenia Wójta powoduje, że Wójt w miejsce unieważnionego zarządzenia nie ma prawa do wydania zarządzenia o tej samej treści, które będzie przedmiotem nowego postępowania nadzorczego, w sytuacji gdy sam tylko fakt wydania nowego zarządzenia o tożsamej treści co zarządzenie unieważnione nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności nowego zarządzenia na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. bez badania jego merytorycznej treści, 2) niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej z 8 kwietnia 2010 r. (Dz.U. 2010 Nr 60, poz. 373) przez przyjęcie, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oraz zarządzenia w przedmiocie powierzenia tego stanowiska powoduje, że cała procedura konkursu na stanowisko dyrektora szkoły zostaje unieważniona, w sytuacji gdy dotychczasowe czynności przeprowadzone w toku procedury konkursowej pozostają w mocy, zaś w miejsce unieważnionego zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia konkursu, Wójt ma prawo do wydania nowego zarządzenia o zatwierdzeniu lub unieważnieniu konkursu i zarządzenia jego ponownego przeprowadzenia, 3) błędną wykładnię art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z § 3 w zw. z § 24 pkt. 1 - 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli z 12 marca 2009 r. (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1264) w zw. § 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek z 27 października 2009 r. (Dz.U. 2009 Nr 184, poz. 1436) przez przyjęcie, że posiadanie przez nauczyciela kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela-wychowawcy w świetlicach szkolnych w gimnazjum nie uprawnia go do zajmowania stanowiska dyrektora zespołu szkół w skład którego wchodzi gimnazjum; 4) błędną wykładnię art. 36 ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek przez przyjęcie, że B. Z. nie posiadała w chwili przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora z [...] czerwca 2015 r. kwalifikacji do pełnienia funkcji dyrektora Zespołu Szkół w L. oraz przyjęcie, że posiadanie statusu nauczyciela wyklucza możliwość pełnienia funkcji dyrektora szkoły jako "nie nauczyciel" na podstawie wskazanego przepisu, 5) niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej z 8 kwietnia 2010 r. (Dz.U. 2010 Nr 60, poz. 373) przez przyjęcie, że brak dostarczenia przez B. Z. wraz z ofertą do konkursu z [...] czerwca 2015 r. świadectwa potwierdzającego ukończenie kursu kwalifikacyjnego z zakresu pracy opiekuńczo-wychowawczej ma bezpośredni wpływ na wynik konkursu; a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 6) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy co do istoty i nieuwzględnienie całości akt sprawy, tj. zarzutów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wymienionych w pkt. 1, 2 i 3 tejże skargi i odniesienie się wyłącznie do zarzutów dotyczących możliwości ponownego wydania przez Burmistrza zarządzenia w miejsce unieważnionego przez Wojewodę w trybie nadzorczym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ nadzoru podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne. Mając na uwadze treść art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył uzasadnienie niniejszego wyroku do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty naruszenia prawa oznaczone w skardze kasacyjnej nr 1 i 2 są chybione. Należy mieć na względzie fakt, że wobec niezaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych z [...] maja 2016 r. (znak: [...] oraz [...]), stały się one prawomocne. Zatem z dniem ich uprawomocnienia się zarówno zarządzenie Nr [...] w sprawie zatwierdzenia wyniku konkursu jak i zarządzenie Nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w L. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Zaś kolejnym następstwem prawomocności tychże rozstrzygnięć nadzorczych było powstanie obowiązku ponownego przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w L., ponieważ warunkiem powierzenia stanowiska dyrektora szkoły wyłonionemu w toku postępowania konkursowego kandydatowi, jest prawidłowe przeprowadzenie konkursu. Mówiąc inaczej, stwierdzenie nieważności zarządzeń kończących aprobująco postępowanie konkursowe powoduje nieważność tego postępowania i konieczność przeprowadzenia nowego postępowania konkursowego. Wywody skarżącego w tym zakresie, zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, są niczym innym, jak li tylko nieporadną polemiką z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi WSA w Lublinie. Przykładowo, poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, na które powołuje się skarżący kasacyjnie nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ zostały sformułowane w odmiennych stanach faktycznych i prawnych. Zarówno bowiem wyrok NSA OZ w Krakowie z 16 września 1993 r., SA/Kr 1501/93, jak i wyrok NSA OZ w Poznaniu z 17 września 2009 r., II SA/Po 315/09 dotyczą sytuacji, w której rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność uchwały, niepoprzedzonej postępowaniem konkursowym. Całkowicie bezzasadne – choć z innych powodów – są zarzuty naruszenia przepisów prawa sformułowane w skardze kasacyjnej pod numerami 3 – 5. Rozpatrywanie bowiem w toku niniejszego postępowania zagadnień dotyczących oferty B. Z. złożonej w trakcie konkursu, który odbył się w dniu [...] czerwca 2015 r. i jej ówczesnych kwalifikacji jest bezprzedmiotowe, albowiem ta sprawa została rozstrzygnięta prawomocnymi rozstrzygnięciami nadzorczymi z [...] maja 2016 r. Zatem w postępowaniu zainicjowanym skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń Burmistrza L. Nr [...] i Nr [...] bezprzedmiotowym jest rozpatrywanie merytorycznych zarzutów skarżącego dotyczących oferty i kwalifikacji B. Z., ponieważ kwestie te wykraczają poza granice niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tylko na marginesie można dodać, że zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 36 ust. 2 i art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez błędną wykładnię, w sytuacji kiedy ten Sąd nie dokonywał wykładni wymienionych przepisów z samej istoty rzeczy nie może być uwzględnione. Wreszcie, za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy co do istoty i nieuwzględnienie całości akt sprawy, tj. zarzutów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wymienionych w pkt. 1, 2 i 3. Przywołany przepis stanowi, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z akt sprawy. Faktu, że Sąd ten nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze w sposób, który by satysfakcjonował skarżącą, nie można uznać za naruszenie prawa, w wyniku którego pozbawiono ją prawa do sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, jeżeli zarzuty te są oczywiście bezzasadne albo wykraczają poza granice sprawy, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie i co Sąd ten wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Bo nawet, gdyby chcieć uznać wskazane działanie Sądu za uchybienie obowiązkowi wypływającemu z art. 133 § 1, to i tak pozostaje ono bez wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.